“‘十三五’時期所采取的政策措施力度，僅能保障實現(xiàn)到2030年單位GDP碳排放相比于2005年下降60%~65%左右的目標，能否實現(xiàn)峰值目標仍存在不確定性?！眹覒獙夂蜃兓瘧?zhàn)略研究和國際合作中心的多位專家說。

　　專家們建議，“十四五”時期，我國應從當前“強度主導型”的政策體系過渡到“峰值引領型”的碳排放總量管理制度體系。

　　同時，現(xiàn)有行之有效的一些政策手段，如淘汰落后產(chǎn)能、新增固定資產(chǎn)準入、節(jié)能標識和補貼、新增投資節(jié)能評估、可再生能源補貼、新能源汽車補貼等政策應在充分論證的基礎上繼續(xù)延續(xù)或進行有效改革。

　　國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心柴麒敏、傅莎、溫新元日前在《環(huán)境經(jīng)濟研究》上撰文表示，作為《巴黎協(xié)定》的核心機制，中國能否更好實施國家自主貢獻受到國際社會和國內(nèi)利益相關(guān)者的廣泛關(guān)注。

　　國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心(以下簡稱國家氣候戰(zhàn)略中心)是直屬于生態(tài)環(huán)境部的正司級事業(yè)單位，也是我國應對氣候變化的國家級戰(zhàn)略研究機構(gòu)和國際合作交流窗口。

　　實證研究結(jié)果表明，中國在“十三五”時期所采取的政策措施力度，僅能保障實現(xiàn)到2030年單位GDP碳排放相比于2005年下降60%~65%左右的目標，但二氧化碳排放總量仍將保持緩速上升，能否實現(xiàn)峰值目標仍存在不確定性，且非化石能源占一次能源消費的比重也僅能達到18%左右，并不足以完全支撐自主貢獻目標的實現(xiàn)。

　　“國家自主貢獻”是指各方根據(jù)自身情況確定的應對氣候變化行動目標。

　　上述三位專家表示，現(xiàn)有中國國家自主貢獻的研究主要將視角落在減排力度的評估，特別是大國間目標的比較、對《巴黎協(xié)定》長期目標的貢獻以及責任分擔的公平性等問題上，是一種“自上而下”的排放空間分配思路。有的研究則關(guān)注中國國家自主貢獻實施中的具體問題，比如與其他能源或環(huán)境政策協(xié)同的研究、資金需求和成本效益的研究、部門和行業(yè)政策的研究以及地方目標分解或區(qū)域合作等，但對于中國實施國家自主貢獻的總體進展和差距缺少全局性的評估。

　　研究發(fā)現(xiàn)，在既有政策情景下，中國的二氧化碳排放量在2030年前將持續(xù)快速增長，到2020年預計將達到約110億噸，2025年和2030年分別約為127億噸、143億噸。

　　在國家適當減緩行動情景下，通過實施“十三五”行業(yè)規(guī)劃和控制溫室氣體排放工作方案中針對2020年的各項政策措施，中國有望實現(xiàn)進一步減排，與未來二氧化碳排放的增速相比，既有政策情景將大幅降低，2020年、2025年和2030年分別將在既有政策情景的基礎上下降約7.9億噸、14.4億噸和20.8億噸。

　　但即便如此，基于既有和計劃中的針對2020年的政策，中國仍無法實現(xiàn)2030年國家自主貢獻目標。在國家適當減緩行動情景下，2030年的單位GDP碳強度將在2005年的基礎上下降64%左右，可基本實現(xiàn)60%~65%的強度目標。但二氧化碳排放到2030年仍保持持續(xù)上升，未能實現(xiàn)達峰目標，且非化石能源占一次能源的比重也僅達到17.6%左右，距離20%的非化石能源比重目標仍有差距。

　　三位專家介紹，比較不同政策的減緩效果可以發(fā)現(xiàn)，“十三五”的政策大部分是“十二五”的延續(xù)，減排績效大幅依賴于節(jié)能。結(jié)構(gòu)調(diào)整類政策的減排貢獻為17.2%，而節(jié)能類政策的貢獻為48.1%。而隨著低成本節(jié)能潛力的耗盡，實現(xiàn)節(jié)能目標的難度將越來越大，潛力將越來越有限。

　　研究發(fā)現(xiàn)，從政策類型看，現(xiàn)有政策主要以命令控制型政策為主，例如萬家企業(yè)節(jié)能計劃、十大節(jié)能工程、省級溫室氣體強度目標和能源強度目標分配和考核、淘汰落后產(chǎn)能等，雖然有助于確保政策效果，也充分利用了我國政策行政控制力較強的優(yōu)勢，但不利于市場靈活調(diào)節(jié)和成本優(yōu)化，容易造成市場扭曲和失靈，出現(xiàn)諸如“拉閘限電”等怪現(xiàn)象。相比而言，通過市場經(jīng)濟類手段減少碳排放有利于降低減排成本，利于價格信號讓市場主體做出優(yōu)化的選擇，促進低碳領域的有效投資和產(chǎn)業(yè)布局。

　　研究還發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有十五類政策“政出多門”，碳排放總量和強度、能源消費總量和強度在政策上存在一定的重疊性，政策形式上“過?！钡Χ壬喜蛔愕膯栴}較為顯著。

　　上述專家建議，“十四五”時期，對于目前廣泛實施的重點工業(yè)產(chǎn)品能耗限額標準，如常規(guī)燃煤發(fā)電機組單位產(chǎn)品能源消耗限額、機動車燃油經(jīng)濟性標準、強制性建筑節(jié)能標準等，應及時根據(jù)技術(shù)進步的情況和實施國家自主貢獻的需求予以更新，制定更為嚴格的限額標準，從而提高政策力度。

　　此外，還應研究實行以低能源強度、低排放強度、高質(zhì)量發(fā)展指標為核心的產(chǎn)業(yè)準入政策，逐步建立產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度，嚴格控制低效率、高能耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　在政策創(chuàng)新方面，專家們建議逐步建立完善強制性政府綠色采購政策，有效增加低碳公共產(chǎn)品和服務的市場需求。增加公共資金投入，探索運用投資補助、貸款貼息等多種手段，引導和撬動社會資本廣泛投入低碳發(fā)展領域，鼓勵擁有先進低碳技術(shù)的企業(yè)進入基礎設施和公用事業(yè)領域。