一、國(guó)際合作在我國(guó)土壤修復(fù)項(xiàng)目投融資中所充當(dāng)?shù)慕巧?/div>
我國(guó)土壤修復(fù)項(xiàng)目投融資
市場(chǎng)資金缺口較大，擁有廣闊的發(fā)展空間。目前而言，我國(guó)90%以上的土地修復(fù)資金來(lái)源于政府撥款，多層次資本市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)未能進(jìn)一步挖掘。近年來(lái)，隨著國(guó)際資本市場(chǎng)利率下行，國(guó)際資金成本逐漸降低，我國(guó)政府逐漸考慮引入國(guó)際資本支持土壤修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)。目前來(lái)看，具體投融資模式主要分為兩種，一種是從國(guó)際組織獲取貸款（如從世界銀行、亞洲發(fā)展銀行或其他國(guó)際組織獲取貸款），另一種是獲取其他專項(xiàng)基金或撥款。
（一） 國(guó)際組織貸款——
湖南株洲工業(yè)園區(qū)土壤恢復(fù)項(xiàng)目
湖南省株洲市位于20世紀(jì)50年代建立的中國(guó)八大工業(yè)基地的湘江下游地區(qū)，60年的冶煉工業(yè)發(fā)展在帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時(shí)也造成了“清水塘工業(yè)園區(qū)”嚴(yán)重的土壤金屬污染問(wèn)題，“清水塘工業(yè)園區(qū)”也因此被列入“湘江流域重金屬污染防治實(shí)施計(jì)劃”的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)區(qū)域。2016年年初，世界銀行為株洲清水塘園區(qū)的重污染防治項(xiàng)目提供了150,000,000美元貸款，用于在工業(yè)污染地區(qū)開(kāi)展土壤修復(fù)、廢物處理、水源沉淀處理、受污染土壤垃圾堆建設(shè)等。該項(xiàng)目實(shí)施期為2016年至2021年，預(yù)計(jì)直接受益人群6,237人，間接受益人群262,000人。2016年4月，項(xiàng)目相關(guān)單位已委托開(kāi)展環(huán)境影響測(cè)評(píng)(EIA)，且環(huán)評(píng)報(bào)告已在指定要求下完成，項(xiàng)目開(kāi)展至今十分順利。
圖1. 需要治理的區(qū)域分布圖
來(lái)源：世界銀行貸款湖南株洲清水塘區(qū)域重金屬污染環(huán)境治理工程項(xiàng)目環(huán)境管理計(jì)劃（SFG1278）
（二） 其他專項(xiàng)基金撥款——全球環(huán)境基金對(duì)我國(guó)西部地區(qū)土壤修復(fù)贈(zèng)款
世界銀行旗下的全球環(huán)境基金向中國(guó)西部地區(qū)提供525萬(wàn)美元贈(zèng)款，資金主要用于恢復(fù)中國(guó)西部地區(qū)的退化土地，幫助地區(qū)政府加強(qiáng)其防治土地退化能力，優(yōu)化可持續(xù)的森林和草原管理、引進(jìn)退化土壤的最佳修復(fù)方法，從而達(dá)成恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的目標(biāo)。項(xiàng)目相關(guān)工作從2015年2月開(kāi)始，于2018年1月底結(jié)束，總預(yù)算為2330萬(wàn)美元，資金剩余部分由政府提供，項(xiàng)目范圍將涉及
內(nèi)蒙古自治區(qū)、
甘肅、
青海、
陜西、
貴州和
四川省，預(yù)計(jì)將提高180萬(wàn)公頃土地的生產(chǎn)力。
總體來(lái)看，引入國(guó)際機(jī)構(gòu)組織的資金支持我國(guó)土壤修復(fù)工作，取得了一定的成果，也形成了一系列寶貴的合作經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前國(guó)家嚴(yán)控地方債務(wù)的大背景之下，若僅僅依靠地方政府的財(cái)政劃撥，不利于有效分散金融風(fēng)險(xiǎn)，解決資金鏈斷裂問(wèn)題，尤其是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的區(qū)域更需要探索出一條參與主體多元、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制完善的土壤修復(fù)投融資路徑，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
二、利用國(guó)際融資支持我國(guó)土壤修復(fù)項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)
（一） 資金使用期限長(zhǎng)，融資成本低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)水平
以世界銀行貸款為例，硬貸款（指條件較苛刻的貸款）的最長(zhǎng)期限為20年，平均期限為17年，擁有5年的寬限期，定期償還本金和利息的時(shí)點(diǎn)從第6年開(kāi)始，前5年只需借款方支付利息；軟貸款的最長(zhǎng)期限為50年，寬限期為10年，從第11年開(kāi)始償還本金和利息即可。世界銀行貸款相較于其他融資方式（普遍期限10年左右），具有可使用期限長(zhǎng)、時(shí)間限制較為寬松、償付條款較為靈活等優(yōu)勢(shì)。此外，世界銀行貸款資金主要來(lái)自成員國(guó)的實(shí)收資本（多數(shù)為資本市場(chǎng)發(fā)行的中長(zhǎng)期債券），由于債券的信用評(píng)級(jí)較高、融資成本較低，因此貸款利率低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)水平。土壤修復(fù)項(xiàng)目的施工時(shí)續(xù)期長(zhǎng)、修復(fù)后資金回收期也較長(zhǎng)，傳統(tǒng)的銀行短期借款等方式會(huì)造成期限錯(cuò)配等問(wèn)題。通過(guò)吸引國(guó)際資本為土壤修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行融資，鎖定低成本、長(zhǎng)期險(xiǎn)資金，會(huì)是一個(gè)切實(shí)可行的融資模式。
（二） 有利于促進(jìn)我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的能力建設(shè)
國(guó)際機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理方面有相較于國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)更加成熟的體系，隨著項(xiàng)目的進(jìn)展以及與國(guó)際機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目監(jiān)管過(guò)程中的頻繁接觸，我國(guó)管理人員可以向國(guó)際機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)有價(jià)值的項(xiàng)目管理和運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也能夠通過(guò)走訪、有關(guān)部門人員的相互溝通等方式搭建與國(guó)際專家交流的有效平臺(tái)。此外，國(guó)際資金的采購(gòu)和使用都需要符合相應(yīng)的環(huán)境與社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)流程，嚴(yán)格的資金使用要求可以進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的國(guó)際招標(biāo)和采購(gòu)，助力我國(guó)綠色金融與可持續(xù)金融標(biāo)準(zhǔn)
化工作進(jìn)程。未來(lái)，土壤修復(fù)工作如能充分利用國(guó)際投融資模式，將會(huì)有效推動(dòng)我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的能力建設(shè)、提高標(biāo)準(zhǔn)化工作水平，進(jìn)一步支持我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，為土壤修復(fù)項(xiàng)目拓寬融資渠道。
三、利用國(guó)際融資發(fā)展土壤修復(fù)項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)
（一） 國(guó)際機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)定門檻較高，國(guó)內(nèi)項(xiàng)目外資使用較為困難
國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目的管理水平突出，同時(shí)對(duì)資金的使用有一整套的監(jiān)管要求，其中大部分對(duì)于中國(guó)地方部門和企業(yè)來(lái)說(shuō)過(guò)于復(fù)雜。由于審查程序的復(fù)雜性和高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，導(dǎo)致資金審核過(guò)程周期相對(duì)較長(zhǎng)。例如，來(lái)自世界銀行貸款的項(xiàng)目都需要符合世界銀行的相關(guān)篩選標(biāo)準(zhǔn)，這也意味著每一步資金運(yùn)用都需要嚴(yán)格遵守世界銀行的監(jiān)管要求。國(guó)內(nèi)項(xiàng)目管理者通常在申請(qǐng)下國(guó)際機(jī)構(gòu)貸款后，因?yàn)閲?guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)資金使用的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，從而無(wú)法明確資金的使用方式，導(dǎo)致資金“物不盡其用”，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)。
（二） 合規(guī)審核流程繁復(fù)，項(xiàng)目周期緩慢
項(xiàng)目順利獲得國(guó)際資金支持后，還需要通過(guò)國(guó)內(nèi)關(guān)于外資使用的合規(guī)審核流程，得到國(guó)內(nèi)有關(guān)部門的批準(zhǔn)和項(xiàng)目投資者的審計(jì)后方可進(jìn)一步加以利用。在國(guó)內(nèi)，來(lái)自外國(guó)的投資項(xiàng)目須經(jīng)過(guò)發(fā)改委的批準(zhǔn)，而且土壤修復(fù)項(xiàng)目須經(jīng)生態(tài)環(huán)境部批準(zhǔn)；同時(shí)，國(guó)際機(jī)構(gòu)需要對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行徹底審查，以確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估。在上文提到的株洲項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目的批準(zhǔn)，環(huán)評(píng)報(bào)告必須基于公眾意見(jiàn)進(jìn)行修改，并且每一步必須按照世界銀行的要求進(jìn)行，致使整個(gè)項(xiàng)目的流程雖然穩(wěn)步推進(jìn)，但是在資金投入和投產(chǎn)建設(shè)期限上受到了一定延遲。
（三） 融資渠道與工具相對(duì)單一
目前，投入到我國(guó)土壤修復(fù)領(lǐng)域的國(guó)際資本基本僅僅來(lái)源于以世界銀行為代表的國(guó)際開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)資本參與度極少。融資工具也僅限于貸款、贈(zèng)款等形式，撬動(dòng)社會(huì)資本的潛能還有待進(jìn)一步發(fā)掘。放眼全球，很多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始利用國(guó)際資本通過(guò)發(fā)行債券、混合融資、建立眾籌平臺(tái)等方式，創(chuàng)新金融工具，增強(qiáng)國(guó)際資本的“雪球效應(yīng)”。在利用國(guó)際資本的方式上，我國(guó)還需在融資渠道和融資工具上進(jìn)一步加大創(chuàng)新力度。
四、加強(qiáng)國(guó)際合作，撬動(dòng)土壤修復(fù)領(lǐng)域綠色資本的建議
（一） 改善國(guó)內(nèi)投資環(huán)境，吸引國(guó)際責(zé)任投資者對(duì)我國(guó)土壤修復(fù)事業(yè)的關(guān)注
土壤修復(fù)項(xiàng)目具有建設(shè)時(shí)續(xù)期和資金回收期較長(zhǎng)的的特點(diǎn)，而境外資金在利率和時(shí)限要求上相較于傳統(tǒng)融資模式具備相對(duì)優(yōu)勢(shì)。然而，由于目前世界范圍內(nèi)綠色項(xiàng)目資金缺口大，以世界銀行為代表的國(guó)際投融資機(jī)構(gòu)只可滿足部分貸款需求。因此，改善國(guó)內(nèi)投資環(huán)境，持續(xù)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放力度、優(yōu)化提升國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境、降低制度性交易成本，以不斷完善的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和
政策環(huán)境以及高質(zhì)量項(xiàng)目資源吸引優(yōu)質(zhì)國(guó)際責(zé)任投資者的關(guān)注，撬動(dòng)更多國(guó)際社會(huì)資金支持我國(guó)綠色事業(yè)，從當(dāng)前來(lái)看顯得尤為重要。
（二） 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間協(xié)作，提升行政審批效率
國(guó)內(nèi)有關(guān)部門和國(guó)際機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目審計(jì)方面存在著進(jìn)度不匹配、溝通效率低下等問(wèn)題直接導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。因此，合理高效利用國(guó)際融資的前提是加大國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門對(duì)于相關(guān)項(xiàng)目審查過(guò)程的支持。在國(guó)內(nèi)綠色項(xiàng)目國(guó)際融資的地方試點(diǎn)中,需要建立起專門針對(duì)境外投融資的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)體系,成立綠色金融綜合服務(wù)平臺(tái),簡(jiǎn)化綠色國(guó)際融資項(xiàng)目的
認(rèn)證、評(píng)估、登記等過(guò)程，搭建起國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)作機(jī)制，切實(shí)提升行政審批效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)綠色項(xiàng)目與國(guó)際資金的順利對(duì)接。
（三） 拓寬國(guó)際融資渠道，創(chuàng)新融資工具，加強(qiáng)撬動(dòng)社會(huì)資本
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)仍存在4億畝包括場(chǎng)地、耕地、山林在內(nèi)的土壤待修復(fù)，預(yù)計(jì)需要10萬(wàn)億元至15萬(wàn)億元人民幣的資金支持。僅靠政府撥款加上世行、亞行、全球環(huán)境基金、中美綠色基金等國(guó)際機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)這項(xiàng)資金缺口。必須進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融工具，最大化撬動(dòng)國(guó)內(nèi)外商業(yè)資本和社會(huì)資本的參與。建議借鑒綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相對(duì)成熟的清潔能源、氣候減緩等項(xiàng)目的融資方式，探索綠色債券、綠色基金、綠色PPP、混合融資等工具吸引國(guó)際資本的潛力。
本文改編自中國(guó)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、國(guó)際可持續(xù)發(fā)展研究會(huì)、挪威水環(huán)境研究所、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院與奧斯陸國(guó)際氣候與環(huán)境研究中心系列報(bào)告Financing Models for Soil Remediation，特此致謝。
參考文獻(xiàn)
1. 生態(tài)環(huán)保部 （2017）《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，http://www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201806/P020180601375205890427.pdf
2. 國(guó)務(wù)院（2016）《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃， http://download.ramboll-environ.com/environcorp/ChinaUpdate_October2016%20-%20Chinese.pdf
作者：
王子葉 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院科研助理
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