2020年1月6日，福建省人民政府公布《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》（福建省人民政府令第212號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），確定自2020年3月1日正式實(shí)施。此次公布的暫行辦法以地方政府規(guī)章的形式確立了用能權(quán)交易在福建省的立法地位，為用能權(quán)交易提供法律保障。本文將簡(jiǎn)析該暫行辦法，并結(jié)合福建省用能權(quán)交易建設(shè)歷史進(jìn)展情況，提出進(jìn)一步建設(shè)中國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)的建議。

福建省出臺(tái)的暫行辦法共七章三十五條，涉及用能權(quán)交易的指標(biāo)管理、市場(chǎng)交易、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、審核與清繳、監(jiān)督和保障等各方面，對(duì)用能權(quán)交易進(jìn)行全面的監(jiān)管和規(guī)范。用能權(quán)是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或者交易取得的，允許其使用的年度綜合能源消費(fèi)量的權(quán)利。用能權(quán)于2019年12月同碳排放權(quán)、排污權(quán)一起納入國(guó)家發(fā)改委《全國(guó)公共資源交易目錄》，明確了市場(chǎng)化形式配置公共資源的方式。

（一） 用能權(quán)指標(biāo)設(shè)定以福建省能源消費(fèi)總量、強(qiáng)度控制目標(biāo)為標(biāo)的

《暫行辦法》規(guī)定，用能權(quán)指標(biāo)總量設(shè)定和分配方法應(yīng)根據(jù)國(guó)家下達(dá)的能源消費(fèi)總量、強(qiáng)度控制目標(biāo)，并結(jié)合福建省本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)政策等因素，制定用能權(quán)指標(biāo)總量設(shè)定和分配辦法，確定年度用能權(quán)指標(biāo)總量。為了維持市場(chǎng)穩(wěn)定，用能權(quán)交易主管部門(mén)可在年度用能權(quán)指標(biāo)總量中預(yù)留一定數(shù)量的指標(biāo)，用于市場(chǎng)調(diào)節(jié)、新增產(chǎn)能等。用能權(quán)指標(biāo)分配方案應(yīng)按照公開(kāi)、公平、公正原則進(jìn)行制定，并通過(guò)用能權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)發(fā)放給交易主體。

（二） 用能權(quán)市場(chǎng)交易既包含納管單位又鼓勵(lì)自愿參加

《暫行辦法》規(guī)定用能權(quán)交易主體包括用能單位和符合交易規(guī)則要求的其他法人單位，而用能單位包括應(yīng)當(dāng)納入用能權(quán)交易的單位和自愿參與用能權(quán)交易的單位，對(duì)個(gè)人參與者是否可以參與用能權(quán)交易未做出規(guī)定。福建省用能權(quán)交易的產(chǎn)品包括用能權(quán)指標(biāo)以及其他按照規(guī)定開(kāi)展用能權(quán)交易活動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)品，為以用能權(quán)指標(biāo)為資產(chǎn)標(biāo)的的融資工具交易留出空間。在交易方式上，福建省允許使用掛牌點(diǎn)選、單向競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓或者國(guó)家和本省規(guī)定的其他方式進(jìn)行用能權(quán)指標(biāo)的相關(guān)交易。交易價(jià)格由交易參與方根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系確定，禁止通過(guò)操縱供求和發(fā)布虛假信息等方式擾亂市場(chǎng)秩序。

（三） 用能權(quán)指標(biāo)監(jiān)測(cè)和審核報(bào)告

用能權(quán)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)和審核由當(dāng)?shù)赜媚軝?quán)交易主管部門(mén)執(zhí)行，用能權(quán)交易單位應(yīng)根據(jù)主管部門(mén)的要求，做好能源消費(fèi)量數(shù)據(jù)計(jì)量、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)，編制上年度能源消費(fèi)量報(bào)告，經(jīng)設(shè)區(qū)的市人民政府用能權(quán)交易主管部門(mén)初審后，報(bào)省人民政府用能權(quán)交易主管部門(mén)審核。此外，主管部門(mén)可委托第三方機(jī)構(gòu)，結(jié)合能耗在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)用能權(quán)交易主體的年度能源消費(fèi)量報(bào)告進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，并報(bào)送省人民政府用能權(quán)交易主管部門(mén)。用能權(quán)交易主管部門(mén)可根據(jù)能源消費(fèi)量報(bào)告和審核報(bào)告，確認(rèn)用能權(quán)交易主體上年度的能源消費(fèi)量。

（四） 監(jiān)督和保障

《暫行辦法》對(duì)用能權(quán)交易信息披露作出相關(guān)要求以保證信息的透明度，接受公眾監(jiān)督，保障市場(chǎng)公平公開(kāi)公正運(yùn)行。首先，政府主管部門(mén)應(yīng)定期向公眾披露用能權(quán)交易主體的納入范圍及名單以及年度用能權(quán)指標(biāo)清繳完成情況、指標(biāo)總量設(shè)定和分配方法、指標(biāo)使用規(guī)則、第三方機(jī)構(gòu)名單及其變動(dòng)情況等信息，保證信息透明度。其次，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立用能權(quán)交易主體、第三方機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)以及其他市場(chǎng)參與者參加用能權(quán)交易的相關(guān)行為信用檔案，納入信用管理體系，建立跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管聯(lián)合懲戒機(jī)制，建立守信激勵(lì)和失信懲戒制度，對(duì)嚴(yán)格遵守交易制度的單位予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未能及時(shí)進(jìn)行指標(biāo)清繳的單位進(jìn)行懲罰。

（一） 健全用能權(quán)交易法規(guī)，形成完整的交易配套體系

隨著《暫行辦法》的出臺(tái)，福建省用能權(quán)交易市場(chǎng)形成了健全的配套政策支持體系，相關(guān)政策如表1所示。福建省出臺(tái)的用能權(quán)交易政策文件既有對(duì)能源消費(fèi)量審核、報(bào)告、指標(biāo)分配的相關(guān)指南和管理辦法，確保用能權(quán)交易在指標(biāo)設(shè)置上的科學(xué)性；又有針對(duì)用能權(quán)交易市場(chǎng)參與方的管理辦法，為市場(chǎng)化手段進(jìn)行用能權(quán)指標(biāo)交易提供制度保障。整體來(lái)說(shuō)，福建省用能權(quán)交易市場(chǎng)的政策體系在四個(gè)國(guó)家用能權(quán)試點(diǎn)省份（另外三個(gè)為浙江省、河南省和四川?。┲休^為完備。

表1. 福建省用能權(quán)交易市場(chǎng)政策體系

來(lái)源：根據(jù)公開(kāi)資料整理

（二） 確立了用能權(quán)交易各方職責(zé)，保證交易良好運(yùn)行

《暫行辦法》明確了福建省用能權(quán)交易參與主體以及各自的職責(zé)，保證了本省用能權(quán)交易的良好運(yùn)行。首先，省、設(shè)區(qū)的市人民政府工業(yè)和信息化主管部門(mén)是本行政區(qū)域用能權(quán)交易主管部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域用能權(quán)交易的監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門(mén)則按照相關(guān)職責(zé)，協(xié)同做好用能權(quán)交易相關(guān)的監(jiān)督管理工作。其次，用能權(quán)交易主體應(yīng)根據(jù)主管部門(mén)要求，做好能源消費(fèi)量數(shù)據(jù)計(jì)量、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)，編制上年度能源消費(fèi)量報(bào)告，經(jīng)主管部門(mén)初審后，報(bào)省人民政府用能權(quán)交易主管部門(mén)審核。另外，主管部門(mén)可委托第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合能耗在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)用能權(quán)交易主體的年度能源消費(fèi)量報(bào)告進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查并出具審核報(bào)告，報(bào)送至主管部門(mén)。

（三） 為國(guó)家推行用能權(quán)交易提供良好的示范效應(yīng)

福建省作為國(guó)家四個(gè)用能權(quán)交易試點(diǎn)之一，積極出臺(tái)政策支持本試點(diǎn)用能權(quán)交易，試點(diǎn)建設(shè)工作走在四個(gè)試點(diǎn)的前列。福建省用能權(quán)交易試點(diǎn)范圍較廣，配套政策支持較全面，指標(biāo)分配方案較多元。此次出臺(tái)的暫行辦法更是以地方政府規(guī)章的形式奠定了用能權(quán)交易在福建省的立法地位。這些基礎(chǔ)建設(shè)都為用能權(quán)交易的開(kāi)展提供強(qiáng)力支持，也為國(guó)家推動(dòng)用能權(quán)交易提供試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)。

（一） 積累先進(jìn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索全國(guó)范圍推行的最佳方案

用能權(quán)試點(diǎn)工作自2016年開(kāi)展以來(lái)已進(jìn)行了一段時(shí)間，按計(jì)劃將在2020年進(jìn)行試點(diǎn)效果評(píng)估，試情況推廣。試點(diǎn)期間有的試點(diǎn)工作進(jìn)度較快，已經(jīng)形成了較為完備的政策環(huán)境，不論是政策出臺(tái)還是市場(chǎng)反應(yīng)都較積極。應(yīng)鼓勵(lì)這些試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)際交易，積累工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)試點(diǎn)推行用能權(quán)交易過(guò)程中遇到的問(wèn)題，并找出相應(yīng)解決方案，探索用能權(quán)交易在全國(guó)范圍推廣的可行方案。

（二） 完善用能權(quán)交易配套制度，確保市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行

完備的配套制度是用能權(quán)市場(chǎng)能夠良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。用能權(quán)市場(chǎng)全國(guó)交易開(kāi)始前應(yīng)先制定完善的相關(guān)配套制度，保證用能權(quán)指標(biāo)發(fā)放的公允和科學(xué)、市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范。配套制度既應(yīng)該包括用能單位能源消費(fèi)報(bào)告和審核相關(guān)辦法，又應(yīng)該包括規(guī)范用能權(quán)指標(biāo)交易市場(chǎng)運(yùn)行的管理辦法，還應(yīng)該包括規(guī)范第三方核證機(jī)構(gòu)審核報(bào)告嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)，以便構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，增加市場(chǎng)透明度，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型升級(jí)，達(dá)到控制能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度的目的。

（三） 解決用能權(quán)和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題

目前用能權(quán)和碳排放權(quán)交易均在我國(guó)開(kāi)展。用能權(quán)交易的基礎(chǔ)是能源消費(fèi)總量控制，屬于前端把控，碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是碳排放總量控制，屬于末端把控，但鑒于燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關(guān)系，兩者本質(zhì)上測(cè)算的是同一個(gè)指標(biāo)，兩個(gè)市場(chǎng)存在重疊問(wèn)題。雙重管制會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，打擊企業(yè)參與節(jié)能減排的積極性，與設(shè)立環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)的初衷不符。因此監(jiān)管部門(mén)在機(jī)制設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮協(xié)調(diào)重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，避免增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

作者：

洪睿晨 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院研究員

指導(dǎo)：

崔  瑩  中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人