低碳約束下的新競(jìng)爭(zhēng)，或令城市迎來(lái)再次洗牌的機(jī)會(huì)。

撰文：財(cái)新智庫(kù)研究員 汪蘇  實(shí)習(xí)助理研究員 段靖宇

  “未來(lái)，我們可以想象的畫面是，城際站就在市內(nèi)，火車在雄安地下穿城而過，市民出行便捷舒適。地面窄路密網(wǎng)，人和車各行其道。這是一座對(duì)人友好的城市?！?a target="_blank" class="relatedlink">河北省委副書記、河北雄安新區(qū)管委會(huì)主任陳剛曾如此描繪未來(lái)雄安的景象。作為對(duì)標(biāo)國(guó)際一流的未來(lái)之城，雄安寄托了設(shè)計(jì)師們對(duì)綠色、宜居、高效的理想城市的抱負(fù)。

事實(shí)上，除了雄安新區(qū)，很多中國(guó)“老城市”也已經(jīng)開始將低碳納入提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的考量。近年來(lái)中國(guó)掀起了一股低碳城市建設(shè)熱潮。國(guó)家發(fā)改委從2010年開始，共推出三批低碳城市試點(diǎn)，目前已涵蓋6個(gè)省份、81個(gè)城市。北京、上海、天津、廣州、深圳、杭州、武漢、成都等中心城市均在列?？傮w而言，試點(diǎn)取得一定成效，但在缺乏有效激勵(lì)和嚴(yán)格考核的情況下，進(jìn)展仍顯不足。

不過，這種“軟約束”的狀況，可能很快將被打破。中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平今年9月底親自在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布，中國(guó)要在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。城市占中國(guó)碳排放的70%以上，承載著中國(guó)60%的常住人口。未來(lái)二十年，還有2-3億人會(huì)進(jìn)入城市。城市無(wú)疑成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的主戰(zhàn)場(chǎng)，將面臨一場(chǎng)低碳約束下的新競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員王克等專家認(rèn)為，未來(lái)二十年內(nèi)，城市可能因此迎來(lái)再次洗牌的機(jī)會(huì) 。

國(guó)際上，不少著名城市已將應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳綠色作為核心戰(zhàn)略。紐約市2006年發(fā)布的面向2030年的城市規(guī)劃，即名為《更綠色更美好的紐約》。童話之都丹麥?zhǔn)锥几绫竟緞t在2009年就公布了雄心勃勃、為期16年的氣候變化應(yīng)對(duì)計(jì)劃，宣布建設(shè)全球第一個(gè)碳中和城市，到2025年實(shí)現(xiàn)碳中和。自行車已成為哥本哈根的另一張名片，能源轉(zhuǎn)型也成為全球?qū)W習(xí)的樣板。上世紀(jì)70年代，丹麥逾90%的能源依賴進(jìn)口，因此1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，丹麥經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。如今丹麥一半的電力來(lái)自風(fēng)能和太陽(yáng)能。

對(duì)于中國(guó)城市而言，從現(xiàn)在開始加大力度向低碳轉(zhuǎn)型，不僅僅意味著完成政治任務(wù)或是提升品牌效應(yīng)，更是關(guān)乎10億人的福祉。氣候變化帶來(lái)的海平面上升、城市升溫直接威脅著人民健康和安全，不合理的城市規(guī)劃、高碳出行方式等也無(wú)時(shí)不在制造擁堵、焦慮并加劇空氣污染。圍繞中央提出的高質(zhì)量發(fā)展要求，低碳城市有望成為當(dāng)前城市發(fā)展多種矛盾的一種集約式解決方案——我們或許可以期待，在不久的將來(lái)，城市更加低碳綠色，并且更加充滿活力、宜居友好。

相比于鄉(xiāng)村而言，城市本身即是一種低碳方案，因?yàn)榧s就可以降低碳排放強(qiáng)度。按經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和各國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村能耗和排放大致是城市的3倍。復(fù)雜系統(tǒng)性科學(xué)研究中心圣塔菲研究所前所長(zhǎng)杰弗里?韋斯特在《規(guī)模: 復(fù)雜世界的簡(jiǎn)單法則》一書中闡述了城市的規(guī)模優(yōu)勢(shì)：無(wú)論在美國(guó)、中國(guó)、日本、歐洲還是拉丁美洲，城市人口增長(zhǎng)一倍，基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)85%就可以了，體現(xiàn)了15%的節(jié)約。

但是， 現(xiàn)階段中國(guó)的城市化進(jìn)程仍明顯滯后。截至2019年末，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%。上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘曾指出，中國(guó)城市化率比國(guó)際上處在同樣發(fā)展階段的其他國(guó)家，低了5%-10%。并且，中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%，這意味著還有上億農(nóng)民工游走于城鄉(xiāng)之間。這種“兩棲”狀態(tài)又導(dǎo)致兩頭占地、兩頭建設(shè)，也增加了不必要的碳排放。

中國(guó)想要在全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、提升生活水平的同時(shí)盡可能降低碳排放，必須加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化；并且，須拋棄一些建言者所倡議的“候鳥”模式，而是讓農(nóng)民舉家在城市定居下來(lái)。

“有研究表明，城市的人口密度越高，人均的碳排放和能耗越低?！蹦茉椿饡?huì)低碳城市項(xiàng)目主任王志高表示。也就是說，不僅要推進(jìn)城市化，中國(guó)還應(yīng)該基于人口流動(dòng)規(guī)律，提高中心城市承載力，由此帶動(dòng)都市圈和核心城市群發(fā)展。這無(wú)論從經(jīng)濟(jì)角度還是能耗角度，都是中國(guó)城市化的優(yōu)選路徑。 

擴(kuò)大城市規(guī)模并不意味著制造“城市病”——這更多是城市規(guī)劃和治理問題。理想中的低碳城市應(yīng)該具有緊湊、功能混合、窄馬路密路網(wǎng)、公交便利等特征，如此不僅對(duì)行人和騎行友好，空間的緊湊和交互也會(huì)帶來(lái)更多的交流和互動(dòng)——城市活力和創(chuàng)造力正來(lái)源于此。

中國(guó)不少城市則步入歧途。

在片面追求高綠地率、大開敞空間的觀念引導(dǎo)下，中國(guó)城市普遍建設(shè)了大量的高層居住和商業(yè)建筑，輔之以大尺度、低密度道路網(wǎng)格局，形成了鋼筋水泥的叢林，空間喪失了人性化尺度，城市冰冷無(wú)趣，缺乏活力。事實(shí)上，我們已經(jīng)看到，不少寬?cǎi)R路、低密度、依賴機(jī)動(dòng)車的新區(qū)毫無(wú)活力，淪為“睡城”甚至“鬼城”。而綜合看來(lái)，這樣的城市形態(tài)平均容積率其實(shí)并不高，但能耗將被鎖定在較高的水平。

這些前車之鑒必須在“十四五”以及更長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市建設(shè)中加以警惕，避免形成新的“高碳鎖定效應(yīng)”，因?yàn)槌鞘械目臻g、建筑、交通等格局，一旦形成，改變起來(lái)非常困難，這將直接影響未來(lái)40年后城市能否實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。在王志高看來(lái)，能源基金會(huì)幾年前發(fā)布的《翡翠城市》所給出的十項(xiàng)原則，是建設(shè)低碳城市應(yīng)該遵循的標(biāo)準(zhǔn)。例如，其中一些原則表明，在目前的容積率水平下，中國(guó)城市完全可以以較高的建筑密度、更人性化的建筑和公共空間尺度營(yíng)造更宜人和低碳的城市。

以碳中和目標(biāo)為契機(jī)，政策制定者或許是時(shí)候重新審視中國(guó)城市。集聚是城市的內(nèi)涵和靈魂。讓人自由地進(jìn)入城市，留下來(lái)，以合理的形態(tài)聚集，正是一座城市蓬勃的基礎(chǔ)，并為低碳生活提供可能。東京都市圈聚集了日本超過四分之一的人口，但依靠發(fā)達(dá)便捷的公共交通系統(tǒng)，整個(gè)地區(qū)的交通依然高效有序。東京23區(qū)的公交、步行、自行車出行比重總計(jì)達(dá)近90%。

碳達(dá)峰時(shí)間表提前以及碳中和目標(biāo)的提出，大大增加了城市的減碳?jí)毫?。王克表示，?guó)家層面會(huì)提出碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案。2030年前達(dá)峰意味著“十四五”特別關(guān)鍵，需要很多扎實(shí)的行動(dòng)去證明中國(guó)的承諾。中央還提出，支持有條件的地方率先達(dá)峰。一些城市尤其是低碳試點(diǎn)城市可能需要提前達(dá)峰。政策沒有“一刀切”，但不意味著可以更晚達(dá)峰的城市壓力更小——這些城市對(duì)高碳產(chǎn)業(yè)依賴嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型任務(wù)嚴(yán)峻。

也就是說，中國(guó)城市發(fā)展的約束發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。減碳成為硬約束。城市必須基于自己的條件和稟賦，完成低碳轉(zhuǎn)型。過去短短數(shù)十年，我們見證了全球范圍內(nèi)很多城市的興衰。碳約束將引發(fā)新一輪的城市結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)嚴(yán)重依賴煤炭等高碳資產(chǎn)的城市，甚至是生死考驗(yàn)。

如前文所述，城市將是降低碳排放的主戰(zhàn)場(chǎng)。城市應(yīng)該如何回應(yīng)低碳要求，并抓住低碳轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，打造城市發(fā)展的新引擎？

王志高認(rèn)為，向低碳城市轉(zhuǎn)型，要在六個(gè)方面下功夫：人、空間、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、金融、治理。舉例來(lái)說，在“人”的方面，主要是促進(jìn)人的自由流動(dòng)和有序集聚，使更多的人能夠生活在能效更高（一般也意味著經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)）的城市里，還要引導(dǎo)人們崇尚低碳理念并在消費(fèi)行為上自覺履行這一理念。在“基礎(chǔ)設(shè)施”方面，要在規(guī)劃階段用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌各類設(shè)施，集成融合，實(shí)現(xiàn)效率的最大化，這一點(diǎn)在投資新基建的過程中尤為重要。城市的能源基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)盡快朝向低碳方向布局，重點(diǎn)關(guān)注分布式光伏、分布式區(qū)域建筑能源系統(tǒng)、儲(chǔ)能設(shè)施、職能微網(wǎng)等。在“金融”方面，城市應(yīng)加快氣候投融資、生態(tài)投融資等新的投融資體系的建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境外部性成本內(nèi)部化的渠道和機(jī)制。 

現(xiàn)階段，要做好四個(gè)調(diào)整：能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)。

目前較多研究都預(yù)測(cè)，2050年左右，中國(guó)非化石能源比重將從目前的15%左右，提升到80%左右甚至更高。2019年，煤炭占中國(guó)一次能源消費(fèi)比重仍達(dá)57.7%。很多專家呼吁，從現(xiàn)在開始不再上馬新煤炭項(xiàng)目，逐漸用非化石能源替代煤電。煤炭資產(chǎn)和以煤炭為主要產(chǎn)業(yè)的城市已經(jīng)受到?jīng)_擊。而所有城市尤其是東部用電量大的城市必須嚴(yán)肅考慮如何平滑完成能源替代。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整意味著要盡量用高附加值、低能耗的產(chǎn)業(yè)替代高能耗產(chǎn)業(yè)。很多城市必須尋求新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

交通方面則要因地制宜地發(fā)展公共交通，優(yōu)化步行和騎車條件，提升交通系統(tǒng)整體效率，并用新能源車逐步替代燃油車。日前，國(guó)家有關(guān)部門提出，城市新增和更新的公交、環(huán)衛(wèi)、郵政、出租、通勤、輕型物流配送車輛，使用新能源或清潔能源汽車，2020 年底前大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域使用比例達(dá)到 80%。能源基金會(huì)交通項(xiàng)目高級(jí)項(xiàng)目主任龔慧明預(yù)計(jì)，2035年左右，全國(guó)可以實(shí)現(xiàn)新車銷售全部電動(dòng)化。

用地結(jié)構(gòu)方面，一方面要在新建區(qū)域，嚴(yán)格按照低碳要求規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，另一方面，要利用城市更新機(jī)會(huì)，糾正已經(jīng)建設(shè)很多年，但一直缺乏活力的眾多次新區(qū)、次新城存在的問題，通過填充式開發(fā)和低效用地的活化，提高土地開發(fā)的密度、功能的復(fù)合度，縮短出行距離。對(duì)于老城區(qū)，在設(shè)法完善公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)上，優(yōu)化公共領(lǐng)域的空間利用，包括提升公共活動(dòng)空間品質(zhì)、增加綠色交通的路權(quán)等。城市建設(shè)區(qū)域應(yīng)在土地規(guī)劃和開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上，較大限度地支持本地可再生能源，如屋頂光伏、地?zé)岬鹊睦?；提高建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展超低能耗建筑和可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施，降低碳排放。

發(fā)展低碳城市很大的挑戰(zhàn)是，如何回應(yīng)低碳和發(fā)展的關(guān)系。這絕不意味著，低碳只能是城市的成本。我們或許可以將發(fā)展低碳城市，視為一種城市發(fā)展模式的重構(gòu)，最終要產(chǎn)出綠色GDP，并令城市環(huán)境更清潔，空間更合理，生活更便捷，創(chuàng)造更宜居更有活力的城市。

已經(jīng)有一些城市取得亮眼的成績(jī)。

深圳2010年成為國(guó)家首批低碳城市試點(diǎn)，2013年率先啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)，2018年又成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。深圳將以更少的能耗、更低的環(huán)境代價(jià)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，作為轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然選擇，主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，并大力發(fā)展新能源車和綠色建筑，實(shí)現(xiàn)了碳排放達(dá)峰、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)協(xié)同“三達(dá)“的目標(biāo)。

更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和碳排放管控，對(duì)深圳淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)起到重要的倒逼作用。深圳市原副市長(zhǎng)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳）教授唐杰牽頭的一份研究顯示，碳排放管控和交易制度的實(shí)施，促進(jìn)了電力供應(yīng)的清潔化和低碳化，電力部門整體排放強(qiáng)度下降了近10%。2013-2017年，受碳排放交易體系管控制造業(yè)企業(yè)平均碳強(qiáng)度下降達(dá)34.8%，但企業(yè)增加值增速顯著高于全市平均水平。并且，限制高耗能高污染企業(yè)發(fā)展，加速了深圳產(chǎn)業(yè)不斷向高端化、高附加值轉(zhuǎn)型。

相較于深圳，作為曾嚴(yán)重倚賴重工業(yè)的城市，武漢的轉(zhuǎn)型或更有參考價(jià)值。武漢2013年成為第二批低碳城市試點(diǎn)后，對(duì)低碳城市作出頂層設(shè)計(jì)，設(shè)定了總量目標(biāo)，還出臺(tái)了《武漢市碳排放達(dá)峰行動(dòng)計(jì)劃（2017—2022年）》。通過關(guān)停高耗能、高污染企業(yè)，推動(dòng)鋼鐵、石化、水泥、造紙等傳統(tǒng)行業(yè)低碳化改造和轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時(shí)壯大信息技術(shù)、生命健康、新能源環(huán)保等低碳型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，武漢市重工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的比重已由2010年的76.7%降至2016年的20%左右，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比則由39.9%提高到70%。

不少專家都指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“騰籠換鳥”的過程，并不是落后產(chǎn)能的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)移。在向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的過程中，很多企業(yè)改善了土地、產(chǎn)房等生產(chǎn)條件，以轉(zhuǎn)移為契機(jī)，更新改造設(shè)備，提高了效能。

但是，從全國(guó)平均水平來(lái)看，城市低碳轉(zhuǎn)型仍處于起步階段。很多地方對(duì)低碳城市理念各異、城市碳排放數(shù)據(jù)不清、缺乏剛性考核和評(píng)價(jià)體系、激勵(lì)機(jī)制不足，這些原因?qū)е碌吞汲鞘性圏c(diǎn)總體進(jìn)展仍不夠深入。

不同于空氣污染可以采取大量末端治理手段，城市低碳轉(zhuǎn)型目前主要依賴結(jié)構(gòu)調(diào)整，難度不言而喻。

即便挑戰(zhàn)很大，很多專家仍然對(duì)低碳城市的未來(lái)感到樂觀。因?yàn)槌鞘斜旧砭鸵馕吨鴦?chuàng)新。建設(shè)低碳城市更不是要背離那句“城市讓生活更美好”的銘言。

“要實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，靠抑制消費(fèi)是不可能的。我們還要滿足全面現(xiàn)代化的要求，還要滿足人對(duì)美好生活的向往?！蓖蹩藦?qiáng)調(diào)。

或許，答案在城市本身。

“為什么要發(fā)展城市？它是作為創(chuàng)新要素的聚集地，人才、資本、知識(shí)等等，迸發(fā)出很多創(chuàng)意的火花，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)革命。這些創(chuàng)意創(chuàng)新又很快可以放到城市里去實(shí)踐，在這種動(dòng)態(tài)循環(huán)中加速改進(jìn)?！蓖蹩吮硎尽?/div>