近年來，碳定價政策成為越來越多國家激勵減排的有效工具。碳定價實(shí)際是對排放二氧化碳設(shè)置一個價格，通過發(fā)揮價格的信號作用，使經(jīng)濟(jì)主體減少排放二氧化碳，或?yàn)榕欧哦趸悸駟?，從而引?dǎo)生產(chǎn)、消費(fèi)和投資向低碳方向轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　碳定價主要包括碳稅和碳排放權(quán)交易兩種形式。前者是對二氧化碳等溫室氣體排放征稅，后者是指企業(yè)二氧化碳排放額度的分類和交易，具體政策實(shí)施因國而異。隨著各國紛紛提出碳中和目標(biāo)，碳定價政策不斷主流化，成為各方關(guān)注的熱點(diǎn)。

　　碳稅是通過稅收手段，將因二氧化碳排放帶來的環(huán)境成本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)經(jīng)營成本。據(jù)世行統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月，已有超過30個國家和地區(qū)實(shí)施碳稅政策，范圍橫跨各大洲的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，覆蓋二氧化碳排放總量達(dá)300億噸。此外，在已制定國家自主貢獻(xiàn)的185個《巴黎協(xié)定》締約方中，已有97個締約方提出正在計(jì)劃使用或考慮使用碳稅、碳排放權(quán)交易履行國家自主貢獻(xiàn)承諾。

　　碳稅主要具備以下優(yōu)勢：一是見效快，可直接增加溫室氣體排放成本，快速擠壓資源密集型企業(yè)利潤空間，倒逼其采取節(jié)能減排或限制升溫的措施，在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)大幅減排。二是實(shí)施成本低，主要依托現(xiàn)有稅政體系實(shí)施，無需設(shè)置新機(jī)構(gòu)，也無需考慮配套基礎(chǔ)設(shè)施等問題。三是稅率穩(wěn)定，形成穩(wěn)定的碳價格預(yù)期指引，企業(yè)可安排中長期減排計(jì)劃。四是可實(shí)現(xiàn)收入再分派，政府可將碳稅收入用于綠色項(xiàng)目建設(shè)或新能源技術(shù)研發(fā)，支持低碳轉(zhuǎn)型。但需要看到，碳稅對碳排放總量控制力度不足。若碳稅稅率相對較低，高排放、高收益的企業(yè)可維持原有生產(chǎn)經(jīng)營模式不變，減排意愿低。

　　因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、減排目標(biāo)等方面的差異性，各國碳稅發(fā)展存在較大差異，但在實(shí)踐中仍存在共同之處，主要體現(xiàn)在碳稅的稅制設(shè)計(jì)、稅基、稅率、稅收用途、實(shí)施效果等方面。

　　從稅制設(shè)計(jì)看，按全國推廣或地區(qū)性試點(diǎn)、是否單列碳稅稅種可分為三類。一是在全國實(shí)行，且作為單獨(dú)稅種。如芬蘭、瑞典、荷蘭等為減少溫室氣體排放，專門設(shè)立碳排放稅。二是在全國實(shí)行，不作為單獨(dú)稅種，而是將碳稅隱含在現(xiàn)有稅種中。如日本、意大利等在能源消費(fèi)稅、環(huán)境稅等現(xiàn)有稅種中加入碳排放因素，形成隱形碳稅。三是只在國內(nèi)特定區(qū)域?qū)嵤叶嗵幱谠圏c(diǎn)階段，如加拿大不列顛哥倫比亞省、美國加利福尼亞州等。

　　從稅基選擇看，國際通常按化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量為計(jì)稅依據(jù)。一種方法是以二氧化碳的實(shí)際排放量為計(jì)稅依據(jù)，只有智利、波蘭等少數(shù)國家采用。這種方法可直接反映排放量，但技術(shù)要求和實(shí)施成本高，需要企業(yè)購買二氧化碳監(jiān)測設(shè)備，捕捉、測算和報(bào)告二氧化碳排放量。另一種方法以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量為計(jì)稅依據(jù)，在技術(shù)上更加簡單可行，行政管理成本相對較低。

　　從征稅環(huán)節(jié)來看，主要在能源最終使用環(huán)節(jié)征稅，也有在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。多數(shù)國家主要在能源最終使用環(huán)節(jié)征稅，即誰使用、誰排放、誰繳稅，納稅主體通常是下游經(jīng)銷商或消費(fèi)者(包括企業(yè)和居民)。這種情況下，既可以按企業(yè)的實(shí)際二氧化碳排放量直接計(jì)稅，也可以根據(jù)燃料消耗量、用電量等間接計(jì)稅。此外，也可以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，如加拿大碳稅的納稅主體主要是化石燃料的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和加工商，最終稅負(fù)會反映在燃料價格上，由能源使用者承擔(dān)。

　　從稅率水平看，總體較低，各國分布差異巨大。據(jù)世行統(tǒng)計(jì)，截至2019年末，全球碳稅稅率呈現(xiàn)從1美元/噸二氧化碳(波蘭)到119美元/噸二氧化碳(瑞典)的巨大價格差異，近一半國家和地區(qū)低于10美元/噸二氧化碳。碳稅稅率分布差異巨大的主要原因是，不同國家的減排目標(biāo)不同，且部分國家除碳稅以外，還有能源稅或其他減排政策。國際貨幣基金組織預(yù)測，為實(shí)現(xiàn)2030年2℃的控溫目標(biāo)，每噸二氧化碳定價應(yīng)在75美元左右，而目前全球平均價格為2美元，與目標(biāo)價格相去甚遠(yuǎn)。

　　從稅收用途看，通常用于補(bǔ)貼返還或節(jié)能減排投資。一是用于節(jié)能減排投資，主要指用于新能源技術(shù)和碳減排技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)。如丹麥將來自工業(yè)部門的碳稅收入全部作為改善工業(yè)能效的投資資金；日本將部分碳稅收入投資于新能源技術(shù)研發(fā)。二是用于抵扣其他稅負(fù)，主要包括個人所得稅、社會保障稅等。如丹麥、加拿大通過轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償受碳稅影響較大的居民或企業(yè)。

　　從實(shí)施效果看，碳稅已對溫室氣體減排和經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用。如英國自2013年實(shí)行碳稅以來，燃煤電廠效益顯著降低，燃煤發(fā)電量大幅下降，2014年天然氣取代燃煤，成為英國電力供應(yīng)的最主要燃料；2017年，風(fēng)力、生物質(zhì)能發(fā)電體量均超過煤電。瑞典自實(shí)施碳稅后，化石燃料在工業(yè)耗能中的比例降至30%，能源成本在總成本中的比重也不斷下降，能源結(jié)構(gòu)得到明顯改善。

　　自歐盟于2005年運(yùn)行全球首個碳排放權(quán)交易市場以來，ETS在全球的實(shí)施版圖不斷擴(kuò)大。截至目前，全球已運(yùn)行的國家和地區(qū)ETS有21個，籌劃推進(jìn)中的有8個，提出初步設(shè)想的有16個。21個ETS涵蓋的二氧化碳年排放量約43億噸，約占全球年排放量的9%。其中運(yùn)行機(jī)制較為成熟、交易規(guī)模較大的ETS包括歐盟的EU ETS、美國的加州ETS，及美國區(qū)域性溫室氣體減排協(xié)議(Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI)等。

　　ETS主要具備三方面優(yōu)勢。一是減排效果具有確定性。在ETS制度下，政府直接確定一段時期內(nèi)碳排放配額總量，即二氧化碳最大排放量，因此減排成果更直觀、明確，不需要其他中間變量傳導(dǎo)。二是通過價格手段促使企業(yè)減排，且具有較為完善的價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。除常規(guī)配額交易外，ETS還可開展配額期貨、期權(quán)等衍生品交易，進(jìn)一步提高市場效率。三是促進(jìn)跨境減排協(xié)調(diào)，不同的ETS間能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，形成跨國、跨地區(qū)的碳排放權(quán)市場。連通后ETS能夠在更大范圍內(nèi)優(yōu)化減排安排，同時提高市場流動性。但需要看到ETS設(shè)計(jì)難度大，運(yùn)行成本高。排放配額等關(guān)鍵參數(shù)的確定只能靠估算，且突發(fā)狀況難以預(yù)見，很難保證ETS按設(shè)想推進(jìn)。政府需持續(xù)監(jiān)測、評估ETS運(yùn)行情況并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，需要占用大量行政資源。

　　總體看，全球各主要ETS的運(yùn)行機(jī)制基本相同，但在交易規(guī)模、價格區(qū)間、涵蓋行業(yè)、配額分配方式、市場穩(wěn)定機(jī)制等方面有其各自的特點(diǎn)。

　　從市場交易規(guī)?？?，近年來全球ETS交易總額明顯增長。據(jù)Refinitiv測算，2019年全球碳排放權(quán)市場交易金額約為1937.62億歐元，較2018年上漲34%；2019年交易量87.34億噸二氧化碳，較2018年略降4%。全球碳排放權(quán)市場的交易額猛增主要受EU ETS推動。2019年EU ETS的交易額占全球87%左右；交易額排在第二、三位的分別是美國的加州ETS與RGGI，占比分別為10.7%和0.84%。

　　從市場交易價格看，各ETS間的交易價格差別較大，2019年總體在1~30美元/噸之間。2019年交易均價高于20美元/噸的有2個，為EU ETS和韓國ETS；均價在10~20美元/噸區(qū)間的共有7個。各ETS的交易價格主要受碳排放配額的供求關(guān)系及ETS中的價格調(diào)節(jié)機(jī)制影響。

　　從涵蓋的部門看，所有ETS都涵蓋了電力行業(yè)。此外，大部分ETS都涵蓋了工業(yè)生產(chǎn)、交通、建筑物排放，部分ETS涵蓋了航空業(yè)排放。

　　從政府的配額分配方式看，有完全拍賣、免費(fèi)分配+拍賣、完全免費(fèi)分配三種形式。一般來說，政府希望提高拍賣配額比例，因?yàn)檫@樣能夠提高排放成本，同時獲得拍賣收入。

　　從價格調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)置看，部分ETS設(shè)置了價格調(diào)節(jié)機(jī)制，以避免配額交易價格過低或過高。市場穩(wěn)定機(jī)制有價格控制和總量控制兩種模式。價格控制模式指設(shè)置交易價格上限或下限。總量控制模式指對流通中的配額總量進(jìn)行控制。

　　從全球碳定價政策實(shí)踐看，總體進(jìn)展較順暢，取得了較好的減排成效，但在實(shí)施中可能面臨一些挑戰(zhàn)，值得進(jìn)一步關(guān)注。

　　一是存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)，不利于全球減排聯(lián)動。碳泄漏(carbon leakage)指實(shí)施碳稅或ETS后，跨國企業(yè)可將高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至低排放成本地區(qū)，致使本應(yīng)減少的碳排放轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)排出，造成本地區(qū)碳稅政策效果大打折扣。歐盟正在討論于2021年啟動碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，對從碳定價低的國家進(jìn)口的特定高碳排放產(chǎn)品征稅，或?yàn)樘级▋r高的國家出口商提供出口退稅，避免減排的先行國家處于競爭劣勢，同時規(guī)避碳泄漏問題。美國財(cái)政部長耶倫等多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家也公開支持美國建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，保護(hù)美國競爭力，同時激勵其他國家采取類似政策。目前，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制仍未見實(shí)施，主要面臨進(jìn)口商品碳含量計(jì)算困難、與世貿(mào)組織規(guī)則不相容等挑戰(zhàn)。

　　二是碳稅稅率水平較低，或碳排放配額過剩，不利于碳價格機(jī)制發(fā)揮調(diào)解作用。碳價格直接對標(biāo)企業(yè)的碳排放成本。目前，在碳稅制度上，整體稅率普遍較低；在碳排放權(quán)交易制度上，政府往往高估了配額需求，甚至免費(fèi)發(fā)放配額，且允許未使用配額跨年度累積，導(dǎo)致配額過剩，壓低交易價格。對于高排放、高利潤公司，碳價格偏低將削弱減排動力，達(dá)不到預(yù)想的政策效果。

　　三是可能會加劇社會不平等問題。碳價格可能推高部分生活必需品的價格，尤其是電價。生活必需品支出在低收入群體總支出中占比重更大，導(dǎo)致碳稅或ETF對低收入群體的影響比中高收入群體更大。因此，部分碳稅收入或碳排放配額拍賣收入可用于幫扶社會弱勢群體。

　　近期，國際貨幣基金組織呼吁中國將碳稅和碳排放權(quán)交易作為減排、防治污染的優(yōu)先政策選項(xiàng)，形成合理、影響深遠(yuǎn)的碳價格，相關(guān)收入不僅可支持清潔能源和低碳技術(shù)發(fā)展，還可適當(dāng)補(bǔ)貼受碳稅影響的低收入群體。目前，中國碳排放權(quán)交易市場籌建工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，可研究碳市場的金融屬性，探索開展碳稅試點(diǎn)，推動完善碳價格形成機(jī)制，充分發(fā)揮碳價格在應(yīng)對氣候變化方面的信號作用，支持中國實(shí)現(xiàn)“30·60目標(biāo)”。