推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、積極應(yīng)對(duì)氣候變化、落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是我國(guó)堅(jiān)定貫徹的中長(zhǎng)期目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多，要通過(guò)穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)的扎實(shí)工作，完整、準(zhǔn)確、全面地貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，迎接黨的二十大勝利召開。

為配合2022年全國(guó)節(jié)能宣傳周暨全國(guó)低碳日主題活動(dòng)，2022年6月18日，《閱江學(xué)刊》編輯部、南京信息工程大學(xué)氣候經(jīng)濟(jì)與低碳產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案研究”項(xiàng)目組，舉辦“全球氣候變化與中國(guó)行動(dòng)方案”系列論壇之三，主題為“挑戰(zhàn)下的雙碳目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展”。與會(huì)專家圍繞新冠肺炎疫情疊加地緣沖突背景下的能源轉(zhuǎn)型、能源安全和轉(zhuǎn)型發(fā)展的統(tǒng)籌安排、區(qū)域性碳達(dá)峰方案的落地與下沉、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的手段保障、綠電消納、碳排放總量控制機(jī)制、建立健全“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)體系等話題分別發(fā)言，交流研究成果，達(dá)成諸多共識(shí)。本刊編輯部整理專家發(fā)言的核心觀點(diǎn)，以筆談的形式發(fā)布，歡迎廣大讀者深入研究和討論。

關(guān)鍵詞 雙碳目標(biāo) 高質(zhì)量發(fā)展  能源安全  碳排放雙控  碳市場(chǎng)  綠色低碳投資  俄烏沖突

關(guān)于建立碳排放總量控制度的一些思考

近年來(lái)，我國(guó)的碳強(qiáng)度持續(xù)下降，碳排放總量卻呈現(xiàn)持續(xù)上漲趨勢(shì)，根據(jù)能耗統(tǒng)計(jì)測(cè)算，2021年的二氧化碳排放比2020年增長(zhǎng)約4億噸。完成碳達(dá)峰目標(biāo)并在達(dá)到峰值后實(shí)現(xiàn)下降面臨較大挑戰(zhàn)，需要總量控制作為增強(qiáng)約束的“天花板”。

碳排放總量控制制度是有效約束碳排放量增長(zhǎng)并實(shí)現(xiàn)下降的政策工具，在經(jīng)濟(jì)、能源等方面是非常好的引導(dǎo)手段，也是向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)我國(guó)減碳決心的明確政策信號(hào)。

回顧我國(guó)的碳排放政策，我國(guó)從“十二五”時(shí)期就開始討論碳排放總量控制制度，2011年首次出現(xiàn)總量控制的說(shuō)法。在《“十二五”控制溫室氣體排放綜合工作方案》中，結(jié)合碳排放權(quán)交易試點(diǎn)制度，提出建立碳排放控制制度。《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》不僅要求有效控制溫室氣體排放，而且要求工業(yè)（鋼鐵和水泥等行業(yè)）部門、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要率先達(dá)峰，或者總量趨于穩(wěn)定；在制度方面，明確提出要逐步探索建立全國(guó)碳排放總量控制制度。

我國(guó)的一些地方已經(jīng)開展了相應(yīng)的實(shí)踐，在第二批和第三批國(guó)家低碳試點(diǎn)城市的低碳試點(diǎn)方案中，都明確提出了碳排放達(dá)峰的年份，一些城市還出臺(tái)了相應(yīng)的政策。上海、北京、鎮(zhèn)江、寧波、武漢等較為積極的低碳試點(diǎn)城市都開展了對(duì)碳排放總量控制的探索。例如，鎮(zhèn)江在“十三五”時(shí)期對(duì)下轄區(qū)確定了碳排放強(qiáng)度和總量指標(biāo)。北京在任務(wù)的分解方面走在前列，在“十三五”期間對(duì)能耗和碳排放總量進(jìn)行雙控，分解到每一個(gè)區(qū)。上海也是在能耗和總量控制的基礎(chǔ)上，對(duì)能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)非化石能源進(jìn)行了分區(qū)安排，重點(diǎn)企業(yè)由市級(jí)部門來(lái)調(diào)控，一般工業(yè)和非大型公共建筑由下轄區(qū)來(lái)調(diào)控，從目標(biāo)、手段、政策、管理等方面對(duì)碳排放總量控制進(jìn)行了一些支撐性的探索。武漢的情況比較典型，2017年以市政府的名義出臺(tái)了《武漢市碳排放達(dá)峰行動(dòng)計(jì)劃（2017—2022年）》，把到2022年的碳排放達(dá)峰目標(biāo)分成三步進(jìn)行雙向分解，既分到領(lǐng)域?qū)用?，如工業(yè)、建筑、交通、能源等，又分到區(qū)縣層面，而且還落實(shí)到責(zé)任單位，每?jī)赡赀M(jìn)行一次評(píng)估和考核。這不僅僅是一個(gè)碳達(dá)峰的行動(dòng)方案，也是一個(gè)非常明確的總量控制制度。

當(dāng)前，我國(guó)不斷完善碳達(dá)峰碳中和1+N政策體系，其中碳排放總量控制制度是討論熱點(diǎn)。政策要求主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，將控制碳排放總量的思路納入宏觀政策文件，從“十四五”時(shí)期到實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要統(tǒng)籌建立二氧化碳總量控制制度，目前處于過(guò)渡階段，要提前做好準(zhǔn)備。第二，碳排放總量控制制度不是憑空而來(lái)的，要建立在能耗雙控和碳強(qiáng)度控制的基礎(chǔ)上?！?030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》特別提出，碳排放控制要與能源消費(fèi)控制協(xié)同管理、協(xié)同分解、協(xié)同考核，實(shí)際上對(duì)分配方法、指標(biāo)、人員和將來(lái)的評(píng)估考核指標(biāo)體系等方面給出了明確的指引。第三，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門要提出碳排放控制目標(biāo)。例如，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和生態(tài)環(huán)境部等四部委提出，公共機(jī)構(gòu)要在“十四五”期間將二氧化碳排放總量控制在4億噸以內(nèi)，政府率先垂范；工信部提出鋼鐵、有色、建材等重點(diǎn)行業(yè)在“十四五”期間要在控制碳排放總量方面取得階段性成果。

國(guó)際上，歐盟（尤其是英國(guó)、德國(guó)）都制定了地區(qū)或者國(guó)家層面的碳排放總量控制制度，由于這些國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入碳排放總量下降和管理階段，所以我們可以借鑒經(jīng)驗(yàn)，但是不能完全照搬。歐盟可以作為典型案例。隨著歐盟氣候雄心的不斷提高，采用三部門法，以電力、重工業(yè)為基礎(chǔ)，對(duì)各國(guó)的排放目標(biāo)進(jìn)行測(cè)算和修正，這一做法為我國(guó)碳排放總量的省域分配提供了參考。英國(guó)是在氣候立法和設(shè)定碳排放目標(biāo)方面走在前列的國(guó)家。2008年，英國(guó)通過(guò)了《氣候變化法案》，建立碳預(yù)算制度，規(guī)定每五年提出未來(lái)三至五年的碳排放總量要求（目前更新到了2037年），這樣的階段性氣候目標(biāo)對(duì)我國(guó)未來(lái)設(shè)定和安排國(guó)家總量目標(biāo)具有借鑒性的意義。

分析國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，有三條可供我國(guó)借鑒。第一，通過(guò)立法提高總量控制目標(biāo)的約束力和有效性。我國(guó)亟須制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》和《碳中和法》，為碳排放總量控制制度提供法律保障，為各部門的責(zé)任、義務(wù)分配提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。第二，明確分配總量控制任務(wù)。歐盟的總量控制任務(wù)分配既分部門又分國(guó)別，英國(guó)則主要按照部門進(jìn)行分配，同時(shí)做到激勵(lì)與約束并舉，有的目標(biāo)與碳交易相配合，有的任務(wù)則通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)直接管控。第三，定期開展評(píng)估。英國(guó)、德國(guó)都成立了獨(dú)立的氣候變化委員會(huì)，英國(guó)氣候變化委員會(huì)每年都會(huì)進(jìn)行跟蹤評(píng)估，以強(qiáng)化監(jiān)管，為議會(huì)提供報(bào)告，督促執(zhí)行。

建立我國(guó)的碳排放總量控制制度，建議按照四步走的步驟。首先，研判國(guó)家目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的發(fā)展相協(xié)同，符合我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾，承擔(dān)與國(guó)情相稱的義務(wù)。其次，考慮目標(biāo)分配原則。從公平、效率、減排責(zé)任、歷史排放、減排能力、經(jīng)濟(jì)水平等角度對(duì)目標(biāo)進(jìn)行合理分配。再次，落實(shí)機(jī)制保障。分配方案確定以后，還需要落實(shí)機(jī)制提供保障支撐，在部門之間乃至全社會(huì)開展責(zé)任分工。最后，開展定期評(píng)估。國(guó)家目標(biāo)、分配原則和落實(shí)機(jī)制構(gòu)成了系統(tǒng)性的制度，這個(gè)制度的實(shí)施情況、進(jìn)展需要定期評(píng)估，評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，以便提高評(píng)估的有效性。

總而言之，碳排放總量控制制度是碳達(dá)峰后持續(xù)控制碳排放、持續(xù)降低碳排放總量的有效手段。為了在2030年前我國(guó)碳排放達(dá)峰后能夠順利實(shí)施，促進(jìn)碳排放穩(wěn)中有降，應(yīng)盡早做好準(zhǔn)備。第一，做好總量控制制度與能耗雙控和碳排放強(qiáng)度控制的銜接工作。第二，總結(jié)國(guó)內(nèi)外已有的經(jīng)驗(yàn)，分析地方實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，比如法律法規(guī)、數(shù)據(jù)體系、責(zé)任分解、評(píng)估措施等，對(duì)設(shè)計(jì)制度非常有幫助，應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的分配方法、政策影響等關(guān)鍵問(wèn)題深入研究。第三，“十四五”期間，要在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)行業(yè)盡早開展試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。