中央城市工作會議近日召開，會議部署城市工作七個方面重點任務，將“著力建設綠色低碳的美麗城市”列為其中之一，并強調持續(xù)鞏固生態(tài)環(huán)境治理成效、破解城市突出環(huán)境問題，實現(xiàn)城市發(fā)展“五個轉變”。

如何實現(xiàn)城市發(fā)展向減污降碳擴綠協(xié)同轉型？在這過程中如何避免“運動式治理”，確保綠色低碳可持續(xù)發(fā)展？記者日前專訪了國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所綜合研究室主任、研究員趙崢。

中國環(huán)境報：中央城市工作會議提出我國城市發(fā)展正轉向“存量提質增效”為主的階段，并強調要加強“五個轉變”以適應新形勢的變化，如何理解和更好的實現(xiàn)這“五個轉變”？

趙崢：中央城市工作會議對我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的階段做出了新的重大判斷。提出我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。針對新階段、新形勢，進一步提出了“五個轉變”，為推動城市工作提供了明確的思路。

一是轉變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本。城市工作的核心要義在于始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想。必須將提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為衡量城市發(fā)展成效的根本標尺。這意味著城市規(guī)劃和建設的出發(fā)點與落腳點，都要聚焦于滿足人民對美好生活的向往，著力解決群眾關心的健康、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等實際問題，不斷優(yōu)化人居環(huán)境，提升公共服務均等化水平，使城市真正成為承載人民高品質生活的空間。

二是轉變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效。新階段的城市發(fā)展，必須摒棄依賴大規(guī)模土地開發(fā)和資源要素粗放投入的傳統(tǒng)路徑。核心在于提高資源利用效率，特別是土地、能源、水資源等的集約節(jié)約利用。要優(yōu)化城市空間布局，推動緊湊發(fā)展，科學劃定“三區(qū)三線”并嚴格管控。通過城市更新、低效用地再開發(fā)、地下空間綜合利用、產業(yè)轉型升級等手段，深度挖掘存量空間潛力，實現(xiàn)城市空間結構和功能布局的整體優(yōu)化，推動各類資源要素實現(xiàn)高效配置和利用。

三是轉變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展。城市競爭力的提升，不能再單純依賴傳統(tǒng)產業(yè)規(guī)模擴張或大規(guī)模投資驅動。關鍵要立足資源稟賦、歷史文脈、產業(yè)基礎和區(qū)位特點，精準定位城市功能和發(fā)展方向。通過保護傳承歷史文化、培育壯大特色優(yōu)勢產業(yè)、塑造獨特城市風貌和品牌形象等途徑，打造不可替代的城市核心競爭力，實現(xiàn)差異化發(fā)展，堅決避免“千城一面”的同質化傾向，在區(qū)域協(xié)調和競爭中塑造獨特優(yōu)勢。

四是轉變城市工作重心，更加注重治理投入。適應存量提質增效為主的要求，城市工作的重心必須從側重建設向建設與治理并重轉變，并顯著加大對治理能力建設的投入。要充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術，賦能城市治理，提升治理的精細化、智能化水平。同時，著力完善社區(qū)治理體系，推動管理和服務力量下沉，夯實基層治理基礎，提升社區(qū)組織動員和服務群眾的能力。目標是構建權責清晰、運轉高效、響應及時的現(xiàn)代化城市治理體系，保障城市運行更安全、更有序。

五是轉變工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調。城市是一個復雜精密的有機整體，新階段的城市工作必須牢固樹立和踐行系統(tǒng)觀念，強化全方位、多層次的統(tǒng)籌協(xié)調。在規(guī)劃層面，要確保城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、引領性和約束性，加強其與國土空間規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃等各專項規(guī)劃之間的有效銜接與協(xié)同。在建設過程中，要統(tǒng)籌協(xié)調不同領域、不同時序的工程項目，優(yōu)化資源配置，避免重復建設和資源浪費。在管理方面，要著力完善跨區(qū)域、跨部門、跨層級的協(xié)同機制，打破信息壁壘和行政分割，整合資源、形成合力，共同破解城市發(fā)展難題。

中國環(huán)境報：中央城市工作會議在推動城市工作的總體要求中，提出要以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市綠色轉型，未來應如何在城市更新推動城市綠色轉型？

趙崢：中央城市工作會議的對城市工作的總體要求清晰表明，城市更新已成為當前及今后一個時期推動城市綠色轉型的核心引擎。結合我國正在推進的城市更新行動的目標與重點任務，在以城市更新推動城市綠色轉型的過程中，應著重聚焦以下3個關鍵方面。

一是推動基礎設施系統(tǒng)性更新，構建韌性低碳的城市基底。這需要通過持續(xù)的城市更新，對城市能源、水務、交通等系統(tǒng)實施全鏈條低碳化改造。要打破傳統(tǒng)集中供能模式的局限，積極推動分布式能源網絡建設。通過在建筑屋頂、工業(yè)廠區(qū)規(guī)?；佋O光伏設施，結合儲能技術與智能微電網管理手段，實現(xiàn)能源生產與消費的精準匹配，提升能源利用效率。同時，統(tǒng)籌水源保護、管網升級與水循環(huán)利用等環(huán)節(jié)，從源頭降低資源損耗。此外，通過交通基礎設施改造升級，加密軌道交通站點與慢行系統(tǒng)的銜接，建設“15分鐘便民生活圈”，壓縮高碳出行比例。

二是推動城市生態(tài)功能修復，重塑人與自然共生體系。關鍵在于突破傳統(tǒng)城市“景觀綠化”的淺層思維，轉向深層次的生態(tài)功能提升。通過城市更新，恢復河道自然岸線、構建濕地群落，打造具備水文調節(jié)功能的生態(tài)廊道；充分利用高密度城區(qū)的邊角地、屋頂?shù)攘闼榭臻g實施立體綠化，讓生態(tài)效益滲透到城市的建筑肌理之中。同時，通過城市更新科學規(guī)劃植被配置，構建近自然群落，激活城市生態(tài)微循環(huán)，使城市真正成為人與自然和諧共處的家園。

三是推動空間功能低碳化重構，創(chuàng)新存量開發(fā)模式。重點在于促進土地功能混合開發(fā)，打破單一分區(qū)的固化模式，大幅提升空間使用效率。積極推動既有建筑再生，對老舊建筑進行節(jié)能改造與結構加固，在保留其歷史風貌的基礎上，植入光伏幕墻、智能溫控系統(tǒng)等綠色技術，避免因大拆大建產生隱性碳成本，實現(xiàn)存量空間的可持續(xù)利用與價值提升。

中國環(huán)境報：中央城市工作會議部署城市工作7個方面的重點任務，其中提出要“著力建設綠色低碳的美麗城市”，應在哪些方面重點發(fā)力？

趙崢：城市工作會議將“著力建設綠色低碳的美麗城市”列為城市工作重點任務，這一決策深刻彰顯了黨中央對城市生態(tài)環(huán)境保護與高質量發(fā)展的高度重視，為新時代城市建設指明了方向。聚焦這一戰(zhàn)略任務，需以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進各項工作，推動城市生態(tài)環(huán)境質量實現(xiàn)持續(xù)躍升。

一是持續(xù)鞏固城市生態(tài)環(huán)境治理成效。構建全維度常態(tài)化監(jiān)測網絡，依托物聯(lián)網、衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)分析等數(shù)字化、智能化技術，對工業(yè)聚集區(qū)、流域水環(huán)境、重點排污企業(yè)等實施動態(tài)監(jiān)管，通過數(shù)據(jù)實時傳輸與智能預警，確保污染隱患第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置。同時，需健全責任傳導機制，壓實城市政府主體責任，以剛性約束杜絕“松口氣、歇歇腳”的懈怠心態(tài)。

二是不斷破解城市突出環(huán)境問題。在城市空氣污染治理領域，需聚焦工業(yè)排放、機動車尾氣、揚塵等核心污染源，推動鋼鐵、化工等行業(yè)實施超低排放改造，推廣新能源汽車和智能交通系統(tǒng)，加強建筑工地和道路揚塵管控。針對飲用水水源地保護，要劃定嚴格的生態(tài)保護區(qū)，清理周邊污染源，建設應急備用水源，健全從“水源地到水龍頭”的全鏈條監(jiān)管體系。新污染物治理需立足前瞻性防控，加快建立涵蓋微塑料、抗生素、內分泌干擾物等的監(jiān)測評估標準體系，在生產、流通、消費全環(huán)節(jié)實施源頭管控，填補新型環(huán)境風險監(jiān)管空白。

三是推動減污降碳擴綠協(xié)同增效。聚焦“雙碳”目標優(yōu)化產業(yè)結構和能源結構。同時，通過“見縫插綠”“拆違建綠”等方式拓展城市綠色空間，打造口袋公園、社區(qū)綠地、濱水濕地等復合型生態(tài)節(jié)點。

四是提升城市生物多樣性。在城市建設中，優(yōu)先保留鄉(xiāng)土樹種、原生植被群落，限制外來入侵物種引入。建立城市生態(tài)廊道網絡，將自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園等生態(tài)斑塊有機串聯(lián)，為動物提供遷徙通道，讓城市真正成為人與自然和諧共生的家園。

中國環(huán)境報：如何避免“運動式治理”，讓城市綠色轉型更可持續(xù)？

趙崢：“運動式治理”在實踐中常呈現(xiàn)短期集中整治的特征，其治理效果往往因缺乏長效機制而快速反彈，本質上暴露了政策剛性與現(xiàn)實復雜性之間的深層錯位。要打破這種“整治—反彈”的循環(huán)，推動城市綠色轉型實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，關鍵在于精準把握環(huán)保要求與產業(yè)利益的動態(tài)平衡，通過有為政府與有效市場的協(xié)同發(fā)力，構建更具韌性的治理體系。

一方面，構建分級分類的彈性政策框架是破局的基礎。在嚴格遵循國家環(huán)保法律法規(guī)的前提下，城市需立足自身產業(yè)結構特點，精準研判不同區(qū)域的發(fā)展定位、不同企業(yè)的技術水平與減排潛力，實施差異化治理策略。例如，對高耗能且技術落后、整改無望的企業(yè)，應明確退出時間表并依法依規(guī)清退；對有轉型意愿和潛力的企業(yè)，則需給予合理的技術升級緩沖期，配套提供技改指導、資金補貼等支持，避免“一刀切”式關停對產業(yè)鏈造成沖擊，在倒逼產業(yè)升級的同時保障經濟平穩(wěn)過渡。

另一方面，完善市場激勵機制是實現(xiàn)長效治理的核心。單純依靠行政命令的治理模式，其短期效應難以轉化為持久動力。唯有通過市場化手段，讓企業(yè)在綠色轉型中看到實實在在的收益，才能將環(huán)保的“外部約束”轉化為發(fā)展的“內生動力”。這需要進一步健全碳交易、排污權交易等市場機制，創(chuàng)新綠色信貸、碳質押等金融工具，使企業(yè)的減排行為能夠通過市場變現(xiàn)。當企業(yè)從節(jié)能改造、技術升級中獲得經濟回報，從綠色轉型中贏得發(fā)展先機時，環(huán)保治理便從被動執(zhí)行轉為主動追求，從而從根本上降低對“運動式治理”的依賴。

中國環(huán)境報：您曾主編過《亞太城市綠色發(fā)展報告（中英文版）》《中國城市科技創(chuàng)新發(fā)展報告》等，對城市如何發(fā)展綠色產業(yè)做過詳細的研究。面向未來，我國城市應如何發(fā)展綠色低碳產業(yè)？

趙崢：發(fā)展綠色低碳產業(yè)是推動城市綠色發(fā)展的重要途徑。從全球城市綠色發(fā)展趨勢來看，主要有以下3個重要特征。一是綠色技術創(chuàng)新成為城市產業(yè)發(fā)展核心驅動力。如眾多國際城市聚焦于先進能源技術，力求突破可再生能源高效轉化與存儲難題，推動城市能源結構向可再生能源加速轉型。二是注重通過綠色化實現(xiàn)傳統(tǒng)產業(yè)轉型。許多全球知名的綠色城市均通過綠色工藝改進、節(jié)能減排設備升級等方式，積極推動傳統(tǒng)產業(yè)實現(xiàn)提質增效與綠色發(fā)展的雙重目標。三是重視市場需求牽引城市產業(yè)變革。越來越多的城市開始關注消費者對健康宜居的生活環(huán)境的需求潛力，通過主動構建和拓展綠色生活消費場景，培養(yǎng)新興動能和推動產業(yè)升級。

我國城市在推動綠色低碳產業(yè)發(fā)展方面并不遜色，同時也應該密切關注國際城市發(fā)展動態(tài)，加強技術、人才等方面的合作交流。但城市綠色低碳產業(yè)的發(fā)展，絕非千篇一律的復制粘貼，而是要在國家戰(zhàn)略框架下，深耕本地資源稟賦與產業(yè)基因，圍繞“因地制宜”做文章，探索出契合本地實際的綠色低碳產業(yè)發(fā)展路徑。這其中，應積極做好“增量”，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，推動綠色技術創(chuàng)新，在發(fā)展新質生產力上不斷取得突破。還應特別重視“存量”，為優(yōu)勢資源和傳統(tǒng)產業(yè)“增綠”“賦能”。比如，對于風能、太陽能、水能等清潔能源資源富集的城市，應努力吸引上下游企業(yè)集聚，聚焦打造新能源及其裝備制造產業(yè)鏈，將資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展新能源產業(yè)集群。對于工業(yè)基礎雄厚但傳統(tǒng)產業(yè)占比較大的城市，綠色轉型不是對傳統(tǒng)產業(yè)的簡單否定，而是通過利用先進技術推動傳統(tǒng)行業(yè)綠色化改造，實現(xiàn)“老樹發(fā)新芽”。既要加大環(huán)保投入，采用先進的脫硫、脫硝、除塵技術，降低生產過程中的污染物排放，同時要推進智能化升級，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術優(yōu)化生產流程，提高生產效率與能源利用率。此外，城市要重視發(fā)展綠色服務業(yè)。如擁有豐富生態(tài)文化資源的城市，可將生態(tài)優(yōu)勢與文化特色相結合，努力打造高品質的綠色生產與生活環(huán)境，發(fā)展生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意、休閑養(yǎng)老等產業(yè)，將生態(tài)文化資源轉化為經濟收益。