隨著我國“雙碳”目標的深入推進，當前我國碳預算工作已從理論探討階段邁入實質性地方實踐階段。深圳、湖州、鹽城等城市根據自身發(fā)展特點，開展了差異化的碳預算探索，初步形成了多層次、區(qū)域化的實踐樣本。

然而，整體推進過程中仍面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)：頂層制度設計尚未完善，碳排放數據基礎薄弱，碳預算與市場機制之間的銜接機制尚未健全。更深層次看，經濟增長的不確定性在一定程度上弱化了碳預算的約束效力，而長期形成的“能耗雙控”路徑依賴也制約著從能源消費控制向碳排放總量控制的有效轉型。

本文通過分析和借鑒英國、德國等國際經驗，建議我國從三個方面協同發(fā)力構建我國碳預算制度體系、加速“雙碳”目標的實現。

我國碳預算探索開展情況

2024年7月，國務院印發(fā)《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，正式提出要推動省市兩級建立碳排放預算管理制度。當前落實“雙碳”目標已進入攻堅期，亟待構建兼具科學性與可操作性的精細化碳排放管理制度。碳預算作為銜接宏觀戰(zhàn)略與微觀管理的關鍵政策工具，正被深圳、湖州等碳達峰試點城市作為制度創(chuàng)新的重要內容加以探索，積極推動其從理論探討走向實踐前沿，為我國構建現代化碳排放治理體系提供基層經驗與路徑參考。

碳預算工作已從宏觀概念步入區(qū)域性、多層次實踐探索階段。全國碳達峰試點單位承擔了“先行先試”的核心角色，成為碳預算探索的主陣地。深圳市的部署較為全面，致力于構建從區(qū)域、行業(yè)到企業(yè)、項目的“四個層級”管理制度，并設計了涵蓋編制、執(zhí)行、評價的全過程管理閉環(huán)，前瞻性地部署研究轄區(qū)間超預算交易等市場化機制1。湖州市從夯實數據基礎入手，著力構建覆蓋多層級的碳排放速算體系并探索制定地方標準，同時在吳興區(qū)開展縣級碳預算試點。碳預算正從宏觀構想落地為包含目標分解、數據支撐和機制創(chuàng)新的具體行動，但整體工作體系處于由地方試點經驗驅動、自下而上的積累過程2。

各試點城市的探索路徑在管控范圍與深度上差異明顯，尚未形成統(tǒng)一范式。鹽城市的工作部署具有鮮明“能源導向”特征，其碳預算管理緊密圍繞沿?？h區(qū)和高耗能企業(yè)展開，這使其管控范圍相對集中于重點能耗單位的碳排放3。張家口市以“重點項目”全生命周期碳排放管理為核心抓手，將碳預算理念融入項目的事前、事中和事后管理4。深圳市不僅覆蓋了重點行業(yè)和企業(yè)，更試圖通過配額管理將企業(yè)微觀活動納入碳預算框架，并積極探索多種市場彈性機制。這種差異化的探索格局，一方面豐富了碳預算管理的應用場景和實踐樣本，為未來國家制度的設計提供了多樣化的參考，但另一方面也反映出當前工作在管控范圍、目標維度等方面的不均衡。

我國碳預算工作面臨五大關鍵挑戰(zhàn)

1.經濟影響不確定制約預算約束力度

當前，在宏觀經濟下行壓力背景下，我國多地政府對碳預算的推進持審慎態(tài)度。部分省市在謀劃碳預算制度時，為避免對經濟增長造成潛在沖擊，傾向于采取“弱總量約束、強彈性預留”的設計思路甚至是定性化的管控思路。這一審慎態(tài)度雖為地方發(fā)展留有緩沖空間，但也折射出碳預算在目標設定與執(zhí)行機制上，缺乏對經濟社會全面低碳高質量發(fā)展的系統(tǒng)考量，可能導致預算管控的約束力“軟性化”，難以有效引導資源向長期低碳轉型方向配置。

2.制度定位模糊與頂層架構不健全

當前我國碳預算管理雖在《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》中明確提出，但其在我國落實新一輪自主貢獻目標和“1+N”雙碳政策體系中的定位和實施路徑仍不明確。碳預算究竟是作為地方性法規(guī)、行政規(guī)章還是技術指南，尚未形成統(tǒng)一認識，致使具體工作缺乏清晰定位，制約了后續(xù)推進。

3.數據基礎薄弱制約預算精準性與時效性

碳預算的有效性高度依賴于準確、及時的碳排放數據。然而，我國省市級碳排放統(tǒng)計核算體系仍不完善，依靠統(tǒng)計部門提供能源消費數據進行碳排放核算的方式普遍存在一年以上的滯后，難以支撐“近實時監(jiān)測、動態(tài)調整”的預算管理需求5。盡管海南、湖州等地已探索“電—碳模型”和AI監(jiān)測等創(chuàng)新手段，但仍面臨數據標準不統(tǒng)一、監(jiān)測覆蓋有限、部門數據壁壘等問題。特別是在非二氧化碳溫室氣體與土地利用、土地利用變化和林業(yè)（LULUCF）領域，核算方法尚不成熟，嚴重影響碳預算編制的全面性與可信度。

4.政策工具單一與協同機制缺位

當前，碳預算如何與碳市場、綠色金融、產業(yè)規(guī)劃等現有政策工具形成協同效應，缺乏系統(tǒng)性的頂層設計和操作指南。例如，用能權交易、綠電綠證等機制如何差異化地嵌入地方碳預算體系，尚未形成清晰路徑。碳金融產品創(chuàng)新不足，企業(yè)難以通過市場機制實現低成本減排，制約了預算執(zhí)行的經濟效率。

5.能耗“雙控”制度路徑依賴嚴重

我國能耗“雙控”實施近十年來，已形成較強的制度慣性與管理路徑依賴，導致部分地區(qū)在推進碳預算時，不自覺地沿用能耗管控的思維與模式6。例如，鹽城市將碳預算管控對象限定為年耗能5000噸標煤以上企業(yè)，本質上仍以能耗規(guī)模為門檻。也有城市通過碳排放因子轉換將能耗預算直接映射為碳預算。這種做法雖便于操作，但易忽略非能源活動、非二氧化碳排放以及碳匯作用，難以實現從“控能”到“控碳”的深刻轉型。

國際碳預算實施情況

英國、法國與德國作為全球氣候治理的先行者，均將碳預算制度確立為實現碳中和目標的核心政策，并構建了系統(tǒng)化、制度化的治理體系，相關經驗值得我國參考和借鑒。7、8、9

英國、德國和法國的碳預算制度均構建了權責清晰、多元參與的實施架構。英國形成了“氣候變化委員會（CCC）提供獨立建議—政府部門制定方案—議會審議”的決策鏈條，實現了專家知識與行政權力的有效結合。德國則由聯邦政府統(tǒng)籌，聯邦環(huán)境署與獨立的氣候變化專家委員會（CECC）分別負責數據核算與效果評估，同時地方政府被賦予一定的立法空間，構成了一個聯邦與地方聯動、行政與監(jiān)督分離的網狀治理體系。法國的特色在于其多元共治模式，由生態(tài)轉型部牽頭，氣候變化高級委員會（HCC）提供技術支持，議會行使審批權，并創(chuàng)新性地引入公民氣候公約機制，使專業(yè)決策植根于廣泛的社會共識之上。

科學性深植于各國碳預算制定、執(zhí)行與評估的全過程。科學性首先體現在數據驅動的決策基礎上，例如，德國的聯邦環(huán)境署和法國的國家統(tǒng)計與經濟研究所專司對排放數據的收集與核實，確保了決策依據的準確性。其次，英國的CCC、德國的CECC和法國的HCC這些獨立機構，利用專業(yè)的模型工具開展減排潛力分析、情景模擬和政策有效性評估，為預算目標的設定和調整提供了堅實的學理支撐。最后，科學性還貫穿于精細的核算體系中，三個國家普遍考慮了非二氧化碳溫室氣體，并將土地利用、土地利用變化和林業(yè)（LULUCF）的碳匯吸收納入國家凈排放核算，這符合聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）倡導的國際標準，展現了全面的科學核算理念。

動態(tài)監(jiān)測與調整機制提升了碳預算靈活性。英國預算調整門檻設定高，必須基于氣候科學的重大進展或國家重大變故，并需經國會批準，體現了原則性與靈活性的統(tǒng)一。德國則側重于行政效率，當全國排放連續(xù)兩年預測超標時，聯邦政府有權通過法定文書直接調整部門預算，無需議會二次批準，這使其能對風險快速響應。法國實行雙軌調整模式，一方面每年可根據技術進展和評估結果進行微調，另一方面每五年通過修訂《國家低碳戰(zhàn)略》進行系統(tǒng)性設計，確保中期行動與長期目標的一致性。

英國、德國、法國碳預算制度實施情況對比

破解我國碳預算挑戰(zhàn)的幾點建議

為系統(tǒng)破解我國當前碳預算工作面臨的挑戰(zhàn)，借鑒國際成熟經驗，提出如下建議。

一是明確碳預算制度定位。建議在我國應對氣候變化相關法律修訂中明確碳預算的制度定位，將其定位為銜接“1+N”雙碳政策體系和國家自主貢獻目標的重要制度。中央層面制定碳預算編制與管理的工作要求，明確五年預算總量、年度調整機制和考核原則。省市層面則結合本地發(fā)展階段、產業(yè)結構等因素，制定差異化實施方案。設立省級碳預算專家委員會，負責技術論證與進度評估，增強制度的科學性與公信力。

二是夯實數據基礎。加快構建國家—省—市三級聯動的碳排放統(tǒng)計核算體系，推動電力、工業(yè)、交通等重點領域實時監(jiān)測數據接入。推廣企業(yè)碳賬戶、衛(wèi)星遙感等新型核算方法，提升數據時效性與精準度。建議在北京、上海、浙江等基礎較好的省市率先建設“碳預算數字平臺”，實現預算編制、監(jiān)測預警、政策模擬、年度決算的全流程數字化管理，為全國推廣積累經驗。

三是推動政策工具協同創(chuàng)新。為克服政策工具單一和能耗“雙控”路徑依賴問題，建議從兩方面著力。一是創(chuàng)新金融工具，鼓勵地方政府發(fā)行碳中和專項債，建立碳預算綠色發(fā)展基金，對超額完成預算目標的企業(yè)給予綠色金融優(yōu)惠。二是推動管理轉型，在山東、江蘇等工業(yè)大省開展“能耗雙控向碳排放雙控轉型”綜合改革試點，通過制定行業(yè)碳排放基準線、建立項目碳評價制度等措施，實現從能源消費管控向碳排放全流程管理的轉變。

參考文獻:

1. 參考《國家碳達峰試點(深圳)實施方案》。

2. 參考《國家碳達峰試點(湖州)實施方案》。

3. 參考《國家碳達峰試點 ( 鹽城 ) 實施方案》。

4. 參考《國家碳達峰試點 ( 張家口 ) 實施方案》。

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6. 袁驚柱 . 能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的進展、問題和路徑 [J/OL]. 經濟管理 . https://link.cnki.neturlid/13.1356.F.20250804.1747.008

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