隨著我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的深入推進(jìn)，當(dāng)前我國(guó)碳預(yù)算工作已從理論探討階段邁入實(shí)質(zhì)性地方實(shí)踐階段。深圳、湖州、鹽城等城市根據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)，開(kāi)展了差異化的碳預(yù)算探索，初步形成了多層次、區(qū)域化的實(shí)踐樣本。

然而，整體推進(jìn)過(guò)程中仍面臨系統(tǒng)性挑戰(zhàn)：頂層制度設(shè)計(jì)尚未完善，碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，碳預(yù)算與市場(chǎng)機(jī)制之間的銜接機(jī)制尚未健全。更深層次看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性在一定程度上弱化了碳預(yù)算的約束效力，而長(zhǎng)期形成的“能耗雙控”路徑依賴也制約著從能源消費(fèi)控制向碳排放總量控制的有效轉(zhuǎn)型。

本文通過(guò)分析和借鑒英國(guó)、德國(guó)等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)從三個(gè)方面協(xié)同發(fā)力構(gòu)建我國(guó)碳預(yù)算制度體系、加速“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)碳預(yù)算探索開(kāi)展情況

2024年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，正式提出要推動(dòng)省市兩級(jí)建立碳排放預(yù)算管理制度。當(dāng)前落實(shí)“雙碳”目標(biāo)已進(jìn)入攻堅(jiān)期，亟待構(gòu)建兼具科學(xué)性與可操作性的精細(xì)化碳排放管理制度。碳預(yù)算作為銜接宏觀戰(zhàn)略與微觀管理的關(guān)鍵政策工具，正被深圳、湖州等碳達(dá)峰試點(diǎn)城市作為制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容加以探索，積極推動(dòng)其從理論探討走向?qū)嵺`前沿，為我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化碳排放治理體系提供基層經(jīng)驗(yàn)與路徑參考。

碳預(yù)算工作已從宏觀概念步入?yún)^(qū)域性、多層次實(shí)踐探索階段。全國(guó)碳達(dá)峰試點(diǎn)單位承擔(dān)了“先行先試”的核心角色，成為碳預(yù)算探索的主陣地。深圳市的部署較為全面，致力于構(gòu)建從區(qū)域、行業(yè)到企業(yè)、項(xiàng)目的“四個(gè)層級(jí)”管理制度，并設(shè)計(jì)了涵蓋編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)的全過(guò)程管理閉環(huán)，前瞻性地部署研究轄區(qū)間超預(yù)算交易等市場(chǎng)化機(jī)制1。湖州市從夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)入手，著力構(gòu)建覆蓋多層級(jí)的碳排放速算體系并探索制定地方標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在吳興區(qū)開(kāi)展縣級(jí)碳預(yù)算試點(diǎn)。碳預(yù)算正從宏觀構(gòu)想落地為包含目標(biāo)分解、數(shù)據(jù)支撐和機(jī)制創(chuàng)新的具體行動(dòng)，但整體工作體系處于由地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)、自下而上的積累過(guò)程2。

各試點(diǎn)城市的探索路徑在管控范圍與深度上差異明顯，尚未形成統(tǒng)一范式。鹽城市的工作部署具有鮮明“能源導(dǎo)向”特征，其碳預(yù)算管理緊密圍繞沿海縣區(qū)和高耗能企業(yè)展開(kāi)，這使其管控范圍相對(duì)集中于重點(diǎn)能耗單位的碳排放3。張家口市以“重點(diǎn)項(xiàng)目”全生命周期碳排放管理為核心抓手，將碳預(yù)算理念融入項(xiàng)目的事前、事中和事后管理4。深圳市不僅覆蓋了重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)，更試圖通過(guò)配額管理將企業(yè)微觀活動(dòng)納入碳預(yù)算框架，并積極探索多種市場(chǎng)彈性機(jī)制。這種差異化的探索格局，一方面豐富了碳預(yù)算管理的應(yīng)用場(chǎng)景和實(shí)踐樣本，為未來(lái)國(guó)家制度的設(shè)計(jì)提供了多樣化的參考，但另一方面也反映出當(dāng)前工作在管控范圍、目標(biāo)維度等方面的不均衡。

我國(guó)碳預(yù)算工作面臨五大關(guān)鍵挑戰(zhàn)

1.經(jīng)濟(jì)影響不確定制約預(yù)算約束力度

當(dāng)前，在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力背景下，我國(guó)多地政府對(duì)碳預(yù)算的推進(jìn)持審慎態(tài)度。部分省市在謀劃碳預(yù)算制度時(shí)，為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成潛在沖擊，傾向于采取“弱總量約束、強(qiáng)彈性預(yù)留”的設(shè)計(jì)思路甚至是定性化的管控思路。這一審慎態(tài)度雖為地方發(fā)展留有緩沖空間，但也折射出碳預(yù)算在目標(biāo)設(shè)定與執(zhí)行機(jī)制上，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面低碳高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)考量，可能導(dǎo)致預(yù)算管控的約束力“軟性化”，難以有效引導(dǎo)資源向長(zhǎng)期低碳轉(zhuǎn)型方向配置。

2.制度定位模糊與頂層架構(gòu)不健全

當(dāng)前我國(guó)碳預(yù)算管理雖在《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》中明確提出，但其在我國(guó)落實(shí)新一輪自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和“1+N”雙碳政策體系中的定位和實(shí)施路徑仍不明確。碳預(yù)算究竟是作為地方性法規(guī)、行政規(guī)章還是技術(shù)指南，尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，致使具體工作缺乏清晰定位，制約了后續(xù)推進(jìn)。

3.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱制約預(yù)算精準(zhǔn)性與時(shí)效性

碳預(yù)算的有效性高度依賴于準(zhǔn)確、及時(shí)的碳排放數(shù)據(jù)。然而，我國(guó)省市級(jí)碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系仍不完善，依靠統(tǒng)計(jì)部門提供能源消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行碳排放核算的方式普遍存在一年以上的滯后，難以支撐“近實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的預(yù)算管理需求5。盡管海南、湖州等地已探索“電—碳模型”和AI監(jiān)測(cè)等創(chuàng)新手段，但仍面臨數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)測(cè)覆蓋有限、部門數(shù)據(jù)壁壘等問(wèn)題。特別是在非二氧化碳溫室氣體與土地利用、土地利用變化和林業(yè)（LULUCF）領(lǐng)域，核算方法尚不成熟，嚴(yán)重影響碳預(yù)算編制的全面性與可信度。

4.政策工具單一與協(xié)同機(jī)制缺位

當(dāng)前，碳預(yù)算如何與碳市場(chǎng)、綠色金融、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等現(xiàn)有政策工具形成協(xié)同效應(yīng)，缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)和操作指南。例如，用能權(quán)交易、綠電綠證等機(jī)制如何差異化地嵌入地方碳預(yù)算體系，尚未形成清晰路徑。碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足，企業(yè)難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)低成本減排，制約了預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)效率。

5.能耗“雙控”制度路徑依賴嚴(yán)重

我國(guó)能耗“雙控”實(shí)施近十年來(lái)，已形成較強(qiáng)的制度慣性與管理路徑依賴，導(dǎo)致部分地區(qū)在推進(jìn)碳預(yù)算時(shí)，不自覺(jué)地沿用能耗管控的思維與模式6。例如，鹽城市將碳預(yù)算管控對(duì)象限定為年耗能5000噸標(biāo)煤以上企業(yè)，本質(zhì)上仍以能耗規(guī)模為門檻。也有城市通過(guò)碳排放因子轉(zhuǎn)換將能耗預(yù)算直接映射為碳預(yù)算。這種做法雖便于操作，但易忽略非能源活動(dòng)、非二氧化碳排放以及碳匯作用，難以實(shí)現(xiàn)從“控能”到“控碳”的深刻轉(zhuǎn)型。

國(guó)際碳預(yù)算實(shí)施情況

英國(guó)、法國(guó)與德國(guó)作為全球氣候治理的先行者，均將碳預(yù)算制度確立為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的核心政策，并構(gòu)建了系統(tǒng)化、制度化的治理體系，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)參考和借鑒。7、8、9

英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)的碳預(yù)算制度均構(gòu)建了權(quán)責(zé)清晰、多元參與的實(shí)施架構(gòu)。英國(guó)形成了“氣候變化委員會(huì)（CCC）提供獨(dú)立建議—政府部門制定方案—議會(huì)審議”的決策鏈條，實(shí)現(xiàn)了專家知識(shí)與行政權(quán)力的有效結(jié)合。德國(guó)則由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌，聯(lián)邦環(huán)境署與獨(dú)立的氣候變化專家委員會(huì)（CECC）分別負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)核算與效果評(píng)估，同時(shí)地方政府被賦予一定的立法空間，構(gòu)成了一個(gè)聯(lián)邦與地方聯(lián)動(dòng)、行政與監(jiān)督分離的網(wǎng)狀治理體系。法國(guó)的特色在于其多元共治模式，由生態(tài)轉(zhuǎn)型部牽頭，氣候變化高級(jí)委員會(huì)（HCC）提供技術(shù)支持，議會(huì)行使審批權(quán)，并創(chuàng)新性地引入公民氣候公約機(jī)制，使專業(yè)決策植根于廣泛的社會(huì)共識(shí)之上。

科學(xué)性深植于各國(guó)碳預(yù)算制定、執(zhí)行與評(píng)估的全過(guò)程?？茖W(xué)性首先體現(xiàn)在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策基礎(chǔ)上，例如，德國(guó)的聯(lián)邦環(huán)境署和法國(guó)的國(guó)家統(tǒng)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究所專司對(duì)排放數(shù)據(jù)的收集與核實(shí)，確保了決策依據(jù)的準(zhǔn)確性。其次，英國(guó)的CCC、德國(guó)的CECC和法國(guó)的HCC這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)，利用專業(yè)的模型工具開(kāi)展減排潛力分析、情景模擬和政策有效性評(píng)估，為預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定和調(diào)整提供了堅(jiān)實(shí)的學(xué)理支撐。最后，科學(xué)性還貫穿于精細(xì)的核算體系中，三個(gè)國(guó)家普遍考慮了非二氧化碳溫室氣體，并將土地利用、土地利用變化和林業(yè)（LULUCF）的碳匯吸收納入國(guó)家凈排放核算，這符合聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）倡導(dǎo)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，展現(xiàn)了全面的科學(xué)核算理念。

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與調(diào)整機(jī)制提升了碳預(yù)算靈活性。英國(guó)預(yù)算調(diào)整門檻設(shè)定高，必須基于氣候科學(xué)的重大進(jìn)展或國(guó)家重大變故，并需經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，體現(xiàn)了原則性與靈活性的統(tǒng)一。德國(guó)則側(cè)重于行政效率，當(dāng)全國(guó)排放連續(xù)兩年預(yù)測(cè)超標(biāo)時(shí)，聯(lián)邦政府有權(quán)通過(guò)法定文書(shū)直接調(diào)整部門預(yù)算，無(wú)需議會(huì)二次批準(zhǔn)，這使其能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)快速響應(yīng)。法國(guó)實(shí)行雙軌調(diào)整模式，一方面每年可根據(jù)技術(shù)進(jìn)展和評(píng)估結(jié)果進(jìn)行微調(diào)，另一方面每五年通過(guò)修訂《國(guó)家低碳戰(zhàn)略》進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，確保中期行動(dòng)與長(zhǎng)期目標(biāo)的一致性。

英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)碳預(yù)算制度實(shí)施情況對(duì)比

破解我國(guó)碳預(yù)算挑戰(zhàn)的幾點(diǎn)建議

為系統(tǒng)破解我國(guó)當(dāng)前碳預(yù)算工作面臨的挑戰(zhàn)，借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，提出如下建議。

一是明確碳預(yù)算制度定位。建議在我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律修訂中明確碳預(yù)算的制度定位，將其定位為銜接“1+N”雙碳政策體系和國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的重要制度。中央層面制定碳預(yù)算編制與管理的工作要求，明確五年預(yù)算總量、年度調(diào)整機(jī)制和考核原則。省市層面則結(jié)合本地發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，制定差異化實(shí)施方案。設(shè)立省級(jí)碳預(yù)算專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)技術(shù)論證與進(jìn)度評(píng)估，增強(qiáng)制度的科學(xué)性與公信力。

二是夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。加快構(gòu)建國(guó)家—省—市三級(jí)聯(lián)動(dòng)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，推動(dòng)電力、工業(yè)、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)接入。推廣企業(yè)碳賬戶、衛(wèi)星遙感等新型核算方法，提升數(shù)據(jù)時(shí)效性與精準(zhǔn)度。建議在北京、上海、浙江等基礎(chǔ)較好的省市率先建設(shè)“碳預(yù)算數(shù)字平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、監(jiān)測(cè)預(yù)警、政策模擬、年度決算的全流程數(shù)字化管理，為全國(guó)推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

三是推動(dòng)政策工具協(xié)同創(chuàng)新。為克服政策工具單一和能耗“雙控”路徑依賴問(wèn)題，建議從兩方面著力。一是創(chuàng)新金融工具，鼓勵(lì)地方政府發(fā)行碳中和專項(xiàng)債，建立碳預(yù)算綠色發(fā)展基金，對(duì)超額完成預(yù)算目標(biāo)的企業(yè)給予綠色金融優(yōu)惠。二是推動(dòng)管理轉(zhuǎn)型，在山東、江蘇等工業(yè)大省開(kāi)展“能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型”綜合改革試點(diǎn)，通過(guò)制定行業(yè)碳排放基準(zhǔn)線、建立項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)制度等措施，實(shí)現(xiàn)從能源消費(fèi)管控向碳排放全流程管理的轉(zhuǎn)變。

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