生態(tài)環(huán)境是有機(jī)統(tǒng)一的整體，具有鮮明的系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性，其保護(hù)治理天然需要打破行政區(qū)劃邊界。但長(zhǎng)期以來，我國生態(tài)環(huán)境治理沿用以行政區(qū)劃為單元的屬地管理模式，導(dǎo)致流域上下游、大氣污染傳輸通道沿線等區(qū)域出現(xiàn)“上游保護(hù)、下游受益，一方治理、多方污染”的利益失衡，從而產(chǎn)生治理責(zé)任推諉和跨界污染糾紛現(xiàn)象，制約著生態(tài)環(huán)境治理效能的提升，亟須通過法治化路徑構(gòu)建長(zhǎng)效解決方案。

實(shí)踐探索與制約瓶頸

為破解跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理難題，我國自開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作以來，經(jīng)過20余年探索，逐步形成以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)、橫向區(qū)域協(xié)商為補(bǔ)充的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償格局。

我國跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)從政策試點(diǎn)到規(guī)范完善、從單一資金補(bǔ)償?shù)蕉嘣獏f(xié)同共治的漸進(jìn)特征，可劃分為三個(gè)階段。

探索起步期（2000年—2010年）以縱向財(cái)政補(bǔ)償為主，跨界補(bǔ)償初步萌芽。國家通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付扶持生態(tài)保護(hù)地區(qū)，部分流域開展上下游協(xié)商補(bǔ)償試點(diǎn)，但未形成制度化橫向補(bǔ)償機(jī)制，主要依賴中央統(tǒng)籌與地方自愿協(xié)商。

試點(diǎn)推進(jìn)期（2011年—2020年）以橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為重點(diǎn)。2012年新安江流域啟動(dòng)全國首個(gè)跨省上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，隨后京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制、云貴川三省加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)等試點(diǎn)相繼推開，形成“中央引導(dǎo)、地方協(xié)商、權(quán)責(zé)清晰、利益共享”的實(shí)踐雛形，“誰受益、誰補(bǔ)償，誰保護(hù)、誰受償”的原則逐步明確。

規(guī)范提升期（2021年至今）法治化進(jìn)程加速。隨著《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》施行、生態(tài)環(huán)境法典確立相關(guān)法定地位，補(bǔ)償范圍拓展至森林、濕地等多個(gè)領(lǐng)域，補(bǔ)償方式向多元補(bǔ)償轉(zhuǎn)型。

經(jīng)過多年實(shí)踐，我國形成三種主流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。一是資金補(bǔ)償模式，作為最基礎(chǔ)的模式，由上下游協(xié)商設(shè)立資金池，依據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核分配資金，以新安江“水質(zhì)對(duì)賭”為典型代表。二是產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式，突破單一資金補(bǔ)償局限，生態(tài)受益地區(qū)為生態(tài)保護(hù)地區(qū)提供產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助等支持，推動(dòng)從“輸血式補(bǔ)償”轉(zhuǎn)向“造血式發(fā)展”。三是生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化模式，依托排污權(quán)、碳匯交易等市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化，平衡區(qū)域利益并減輕財(cái)政壓力。

盡管實(shí)踐取得階段性成效，但跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)期依賴政策推動(dòng)與行政協(xié)商，缺乏剛性法律約束，存在法律性質(zhì)模糊、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、資金監(jiān)管缺位、協(xié)議履行乏力等問題，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。具體來看主要存在以下短板。

一是法律定位模糊，制度剛性不足，橫向補(bǔ)償多依據(jù)地方行政協(xié)議，法律性質(zhì)界定不清，補(bǔ)償協(xié)議缺乏強(qiáng)制約束力，違約追責(zé)困難。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多依賴地方協(xié)商，未全面覆蓋生態(tài)保護(hù)直接成本與發(fā)展機(jī)會(huì)成本，存在補(bǔ)償偏低、利益分配不均等問題，影響生態(tài)保護(hù)地區(qū)的積極性。三是資金運(yùn)作不規(guī)范，籌集渠道單一、財(cái)政依賴度高，對(duì)資金的分配使用缺乏透明監(jiān)管，績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善。四是保障薄弱，缺乏爭(zhēng)議解決機(jī)制，補(bǔ)償協(xié)議多為階段性試點(diǎn)，易出現(xiàn)“試點(diǎn)結(jié)束即機(jī)制停滯”現(xiàn)象。五是協(xié)同治理銜接不足，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與跨區(qū)域規(guī)劃、執(zhí)法等機(jī)制銜接不足，未形成“補(bǔ)償+共治”閉環(huán)。

法律支撐與法理定位

即將施行的《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法典，為跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理構(gòu)建了法理框架，提供了法律遵循。

生態(tài)環(huán)境法典明確了“建立健全跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制”，實(shí)行“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一保護(hù)措施。這打破了行政區(qū)劃壁壘，確立了生態(tài)系統(tǒng)整體性治理原則。生態(tài)環(huán)境法典明確“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”專章，要求“建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，建立財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，明確地方政府主體責(zé)任。這進(jìn)一步強(qiáng)化了“誰受益、誰補(bǔ)償，誰保護(hù)、誰受償”的原則。生態(tài)環(huán)境法典還為重點(diǎn)區(qū)域大氣污染、跨行政區(qū)域固體廢物污染等領(lǐng)域建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制提供了法律依據(jù)。

生態(tài)環(huán)境法典的施行，將推動(dòng)跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)三大法治化轉(zhuǎn)變：一是從政策驅(qū)動(dòng)向法律驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，將地方自愿協(xié)商上升為法定責(zé)任，強(qiáng)化制度剛性；二是從分散試點(diǎn)向體系化規(guī)范轉(zhuǎn)變，構(gòu)建統(tǒng)一制度框架；三是從單一資金補(bǔ)償向協(xié)同共治補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，推動(dòng)補(bǔ)償與跨區(qū)域治理深度融合，提升整體效能。

結(jié)合生態(tài)環(huán)境法典立法精神與《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》有關(guān)要求，可以看出跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是兼具公法屬性與協(xié)商屬性的特殊行政法律安排。一方面，公法屬性鮮明，補(bǔ)償主體為地方政府，目的是履行生態(tài)保護(hù)法定職責(zé)、實(shí)現(xiàn)公共利益，補(bǔ)償內(nèi)容受法律強(qiáng)制約束；另一方面，具有協(xié)商合意屬性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等由地方政府平等協(xié)商約定，體現(xiàn)協(xié)同治理的自愿性。這種“公法主導(dǎo)、合意補(bǔ)充”的性質(zhì)，決定了其既要堅(jiān)守法律底線，又要尊重地方協(xié)商空間。

系統(tǒng)完善跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

在生態(tài)環(huán)境法典即將施行的背景下，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法治化，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度，明晰生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆啥ㄎ慌c運(yùn)行規(guī)則，成為一項(xiàng)重要課題。

為此，可以從先行探索的實(shí)踐案例中汲取寶貴經(jīng)驗(yàn)。新安江作為錢塘江源頭，上游黃山市為保護(hù)水質(zhì)承擔(dān)了生態(tài)保護(hù)成本，下游杭州市直接受益，利益失衡突出。從2012年起，皖浙兩省在新安江流域啟動(dòng)全國首個(gè)跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，核心機(jī)制包括：“水質(zhì)對(duì)賭”資金補(bǔ)償模式，以斷面水質(zhì)為考核依據(jù)，達(dá)標(biāo)則下游補(bǔ)償上游，反之則上游補(bǔ)償下游；多層級(jí)協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)省、市、縣常態(tài)化溝通；多元補(bǔ)償方式，從資金補(bǔ)償轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)協(xié)作等“造血”式補(bǔ)償；聯(lián)合監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共治共享。試點(diǎn)后，新安江水質(zhì)連續(xù)十余年達(dá)到優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)，上下游實(shí)現(xiàn)生態(tài)共贏。京津冀及周邊大氣污染傳輸通道城市的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式聚焦環(huán)境空氣質(zhì)量改善，核心機(jī)制包括：“空氣質(zhì)量考核+生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以細(xì)顆粒物、臭氧濃度等為考核指標(biāo)，達(dá)標(biāo)補(bǔ)償、超標(biāo)扣罰；探索跨區(qū)域碳匯補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移幫扶等多元模式，推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控。其亮點(diǎn)是打破行政分割，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、考核、補(bǔ)償。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境法典要求，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者建議未來可從以下方面完善跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

明晰補(bǔ)償主體，明確權(quán)責(zé)劃分。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、利益平衡原則，兼顧保護(hù)成本與受益程度。確立地方政府為核心、社會(huì)主體為補(bǔ)充的多元格局。省級(jí)、市級(jí)政府為法定主體，負(fù)責(zé)簽訂協(xié)議、履行義務(wù)，相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)具體工作任務(wù)落實(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。明確相關(guān)各方權(quán)責(zé)，生態(tài)保護(hù)地區(qū)承擔(dān)生態(tài)質(zhì)量改善、污染治理責(zé)任；生態(tài)受益地區(qū)承擔(dān)支付補(bǔ)償、提供幫扶責(zé)任；上級(jí)政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。

推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與協(xié)同治理深度融合。推行多元補(bǔ)償、協(xié)同共治模式，實(shí)現(xiàn)“輸血”與“造血”并重。將補(bǔ)償納入?yún)^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理框架，建立跨區(qū)域“四統(tǒng)一”機(jī)制，推動(dòng)治理一體化。結(jié)合產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、生態(tài)修復(fù)，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)幫扶等，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)地區(qū)自身的發(fā)展能力。

確定公正的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。圍繞生態(tài)質(zhì)量指標(biāo)，建立量化考核、精準(zhǔn)補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建“成本核算+受益評(píng)估+動(dòng)態(tài)調(diào)整”體系，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)覆蓋生態(tài)保護(hù)直接成本與發(fā)展機(jī)會(huì)成本，結(jié)合生態(tài)受益地區(qū)受益程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定額度。建立統(tǒng)一核算規(guī)范，由國家相關(guān)部門制定核算指南，引入第三方評(píng)估。建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)需求等定期調(diào)整補(bǔ)償額度。

規(guī)范補(bǔ)償資金的籌集、分配與監(jiān)管。拓寬資金渠道，形成財(cái)政為主、社會(huì)為輔、市場(chǎng)補(bǔ)充的多元體系，地方政府足額出資，中央財(cái)政引導(dǎo)支持，鼓勵(lì)設(shè)立補(bǔ)償基金、吸引社會(huì)資本，依托市場(chǎng)機(jī)制增加資金來源。健全分配機(jī)制，以生態(tài)質(zhì)量考核為依據(jù)量化分配，明確資金專項(xiàng)用途。建立全流程監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)體系，公示資金使用情況，考核結(jié)果與后續(xù)資金分配掛鉤。

強(qiáng)化協(xié)議履行保障與爭(zhēng)議解決機(jī)制。上級(jí)政府常態(tài)化監(jiān)督補(bǔ)償工作，定期考核評(píng)估、督促整改。構(gòu)建多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制，設(shè)立專門調(diào)解委員會(huì)，優(yōu)先協(xié)商調(diào)解，調(diào)解不成則引導(dǎo)進(jìn)入司法程序。

總而言之，跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是破解行政分割、推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的有力抓手，其法治化構(gòu)建是生態(tài)環(huán)境法典實(shí)施的要求，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的保障。立足法典施行，應(yīng)明確跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶厥庑姓啥ㄎ?，通過明晰權(quán)責(zé)、科學(xué)核算標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范資金運(yùn)作、強(qiáng)化保障、融合協(xié)同治理，構(gòu)建系統(tǒng)化法律機(jī)制。未來，需加快出臺(tái)配套司法解釋與實(shí)施細(xì)則，將跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為全國統(tǒng)一規(guī)范，推動(dòng)補(bǔ)償從政策試點(diǎn)走向法治化軌道，實(shí)現(xiàn)“保護(hù)者受益、受益者補(bǔ)償”，破解跨界生態(tài)環(huán)境治理難題。隨著生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制不斷完善，跨行政區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償將進(jìn)一步向市場(chǎng)化、多元化、精細(xì)化發(fā)展，打破行政壁壘與利益分割，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益統(tǒng)一，為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供支撐。

作者單位：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)科技創(chuàng)新與區(qū)域發(fā)展研究中心