推行碳排放權(quán)交易制度是廣東加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動以市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能減碳行動目標(biāo)的重要改革與探索，是國家賦予廣東的重大改革事項(xiàng)。2013年12月，廣東試點(diǎn)碳市場正式開市交易，是配額規(guī)模全國第一、全球第三（僅次于歐盟、韓國）的碳市場。經(jīng)過六年多的不斷探索，廣東碳市場日趨成熟，已將占全省碳排放總量近70%的電力、鋼鐵、石化、水泥、航空、造紙等六大行業(yè)約250家企業(yè)納入碳交易，企業(yè)履約率多次達(dá)到100%。目前，廣東碳市場正以市場化、規(guī)范化為主線，進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)，形成了鮮明的廣東特色和模式。

（一）市場化程度高，交易日趨活躍

廣東碳市場尊重市場規(guī)律，規(guī)則設(shè)計(jì)有利于市場碳價(jià)形成，引入多元市場參與者活躍市場，不對交易行為進(jìn)行直接干預(yù)。廣東碳市場率先探索有償配額拍賣，拍賣底價(jià)由最初的固定底價(jià)逐漸調(diào)整為階梯底價(jià)、政策保留價(jià)，實(shí)現(xiàn)了拍賣底價(jià)與二級市場價(jià)格的聯(lián)動，在一二級市場均發(fā)揮了市場的定價(jià)功能和資源配置的作用。廣東碳市場的參與主體開放多元，包括控排企業(yè)、新建項(xiàng)目企業(yè)、國內(nèi)外機(jī)構(gòu)投資機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者。得益于碳市場設(shè)計(jì)優(yōu)勢，廣東碳市場日趨活躍。2018年度（指履約期，即2018年6月20日至2019年6月20日，下同），廣東碳市場單一年度配額交易量達(dá)4991萬噸，交易金額為8.37億元，交易量和交易額均居全國首位，分別占全國各碳市場總量的56%和46%。2018年度二級市場交易量比2017年度上升82%，是試點(diǎn)初期（2013~2014年度）二級市場交易量的15倍。廣東碳市場交易量排名前十位的交易主體均為機(jī)構(gòu)投資者，其交易量和交易金額占2018年總量額均超過60%。此外，個(gè)人投資者對廣東碳市場也發(fā)揮了重要作用，表現(xiàn)出較高的投資熱情，呈現(xiàn)出對市場價(jià)格看漲的強(qiáng)勢預(yù)期。

（二）制度規(guī)范透明，市場穩(wěn)健運(yùn)行

廣東碳市場從信息公開、規(guī)范制度、公眾參與等方面完善了碳市場管理框架，確保了碳市場的穩(wěn)健運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了政府管理成本和企業(yè)參與成本。廣東碳市場每年及時(shí)公布相關(guān)政策文件和市場信息，是國內(nèi)有效信息公布最多的試點(diǎn)地區(qū)之一。此外，廣東碳市場定期對企業(yè)報(bào)告技術(shù)規(guī)范、核查機(jī)構(gòu)管理制度等重點(diǎn)制度文件進(jìn)行完善，封堵技術(shù)和管理漏洞，對碳市場進(jìn)行持續(xù)規(guī)范。建立了由政府部門、技術(shù)專家、行業(yè)協(xié)會、控排企業(yè)等多個(gè)相關(guān)方組成的配額評審委員會和配額技術(shù)評估小組，前者對配額方案等重點(diǎn)政策進(jìn)行評審，后者負(fù)責(zé)廣泛征求企業(yè)對重點(diǎn)政策的意見。規(guī)范透明的市場環(huán)境大大提升了廣東碳排放管理工作的效率，近幾年企業(yè)配額調(diào)整平均申訴率保持在10%以下，廣東碳市場實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。

廣東電力行業(yè)納入碳市場的企業(yè)共65家，碳排放量約占全省40%。廣東碳市場電力行業(yè)的配額分配以基準(zhǔn)法為主，其中，59家使用燃煤燃?xì)獍l(fā)電（含供熱、熱電聯(lián)產(chǎn)）機(jī)組的企業(yè)采用基準(zhǔn)法，6家使用煤矸石、油頁巖、水煤漿等特殊燃料機(jī)組的企業(yè)采用歷史強(qiáng)度法?；鶞?zhǔn)法以受管控機(jī)組的產(chǎn)量和先進(jìn)機(jī)組的碳強(qiáng)度為依據(jù)計(jì)算配額，而歷史強(qiáng)度法以管控機(jī)組的產(chǎn)量和自身碳強(qiáng)度為依據(jù)計(jì)算配額。廣東電力行業(yè)基準(zhǔn)法根據(jù)燃料類型、裝機(jī)容量、壓力參數(shù)等因素設(shè)置了10條配額基準(zhǔn)線，兼顧了不同類型機(jī)組的排放水平，并通過逐年對基準(zhǔn)線進(jìn)行小幅下調(diào)增強(qiáng)企業(yè)的減排壓力。

經(jīng)過六年來的持續(xù)管控，廣東電力行業(yè)控排企業(yè)碳排放量逐步進(jìn)入波動期、平臺期，發(fā)電碳強(qiáng)度持續(xù)下降，平均每年下降約3%，為廣東全省的碳排放量管控做出了重要貢獻(xiàn)。對于政府主管部門而言，廣東碳市場為電力行業(yè)減排提供了低成本的實(shí)現(xiàn)工具和手段。高碳企業(yè)和低碳企業(yè)直接進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)了低碳生產(chǎn)資源的高效率市場化調(diào)配。政府通過有償配額拍賣，為減排工作募集了資金，也有助于企業(yè)形成資源有償使用的觀念。對于行業(yè)企業(yè)而言，基本形成了低碳企業(yè)盈余、高碳企業(yè)虧損的局面。只要碳強(qiáng)度比基準(zhǔn)線低，就可以實(shí)現(xiàn)配額盈余，通過售賣配額，對企業(yè)的低碳發(fā)電行為產(chǎn)生激勵(lì)作用；而碳強(qiáng)度比基準(zhǔn)線高的企業(yè)，產(chǎn)生配額缺口，且發(fā)電越多缺口越大，需要花費(fèi)成本購買配額，從而抑制了高碳企業(yè)的生產(chǎn)行為。隨著廣東碳市場配額的收緊，在經(jīng)過碳市場啟動初期的價(jià)格波動和第二年開始的價(jià)格盤整期后，碳價(jià)逐步攀升，2018年度碳價(jià)比2017年度上升了60%，交易量上升82%。2018年，來自低碳火電機(jī)組（燃?xì)鈾C(jī)組、1000MW大容量燃煤機(jī)組）的發(fā)電量占碳市場電力控排企業(yè)發(fā)電量的比例比2013年碳市場啟動之初提升近10個(gè)百分點(diǎn)。碳市場調(diào)配低碳生產(chǎn)資源、低成本減排的效果越加顯現(xiàn)。

全國碳市場自2017年啟動建設(shè)，建設(shè)過程分為三個(gè)階段：歷時(shí)1年左右的基礎(chǔ)建設(shè)期，歷時(shí)1年左右的模擬運(yùn)行期，預(yù)計(jì)在2020年左右開啟的深化完善期。在基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期，國家不會發(fā)放正式配額，企業(yè)不需要在全國碳市場付出成本進(jìn)行履約。預(yù)計(jì)在2020年企業(yè)才開始在全國碳市場履約并付出成本。試點(diǎn)電力及自備電廠企業(yè)在全國碳市場基礎(chǔ)建設(shè)期和模擬運(yùn)行期仍受試點(diǎn)管控，須按試點(diǎn)的要求正常履約。

預(yù)計(jì)廣東首批約有124家發(fā)電及自備電廠企業(yè)將被納入全國碳市場，包括公用電廠69家，自備電廠共55家，分布在鋼鐵、石化、造紙、化工、玻璃、紡織、食品加工等行業(yè)。廣東作為試點(diǎn)碳市場，除了積極配合國家開展全國碳市場相關(guān)工作外，還需要做好試點(diǎn)與全國碳市場的銜接工作，確保試點(diǎn)的平穩(wěn)過渡。具體工作如下：

（一）積極支撐全國碳市場建設(shè)工作

根據(jù)全國碳市場啟動方案及相關(guān)工作部署，繼續(xù)貢獻(xiàn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極支撐全國碳市場機(jī)制設(shè)計(jì)，聯(lián)合建設(shè)全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。配合國家部署，成立全國碳市場能力建設(shè)（廣東）中心，對試點(diǎn)及非試點(diǎn)地區(qū)擬納入全國碳市場的企業(yè)開展能力建設(shè)培訓(xùn)。同時(shí)，扎實(shí)做好本省擬納入企業(yè)能力建設(shè)工作，對各地市生態(tài)環(huán)境部門、企業(yè)和核查機(jī)構(gòu)開展相關(guān)培訓(xùn)，累計(jì)培訓(xùn)省內(nèi)外人員近8000人次。

（二）做好擬納入全國碳市場企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查報(bào)送工作

組織本省參與全國碳市場企業(yè)按要求完成溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)送工作，成立“廣東省全國碳排放權(quán)交易工作技術(shù)支撐小組”，為全省企業(yè)碳排放信息報(bào)告與核查工作提供技術(shù)咨詢。嚴(yán)格核查機(jī)構(gòu)管理，每年對核查機(jī)構(gòu)核查工作進(jìn)行考評，將連續(xù)兩次考評不合格的機(jī)構(gòu)列入黑名單，對核查數(shù)據(jù)進(jìn)行專家評審、復(fù)查及抽查，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，最終上報(bào)國家。

（三）確保試點(diǎn)與全國碳市場的平穩(wěn)銜接

作為體量最大、電力行業(yè)排放占比也較高的試點(diǎn)，對剩余配額的處理是廣東由試點(diǎn)向全國碳市場平穩(wěn)過渡所面臨的較大挑戰(zhàn)。剩余配額是指企業(yè)獲得的配額和實(shí)際排放量的差額部分。剩余配額中有相當(dāng)一部分是企業(yè)付出成本獲得的，例如采取減排措施、購買ccer、參與市場交易，這些行為對支持我國減排、自愿減排機(jī)制的發(fā)展，乃至我國應(yīng)對氣候變化的國際承諾，都發(fā)揮了積極的作用。若電力行業(yè)納入全國碳市場后，試點(diǎn)階段的剩余配額不能結(jié)轉(zhuǎn)為全國碳市場配額，企業(yè)可能會在試點(diǎn)拋售剩余配額，從而引發(fā)試點(diǎn)碳價(jià)普遍而且大幅下降，對我國碳市場對外形象有不利影響，碳市場作為區(qū)域減排政策工具的效果也會大幅削弱。因此，在配合國家研究試點(diǎn)平穩(wěn)銜接方案之外，廣東也持續(xù)收緊配額分配，降低未來的銜接風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)強(qiáng)化配額收緊的市場預(yù)期，為廣東碳市場碳價(jià)提供支撐。

（四）在平穩(wěn)銜接的前提下研究進(jìn)一步深化廣東碳市場

在充分考慮與全國碳市場平穩(wěn)銜接的前提下，探索深化本省試點(diǎn)碳市場思路，包括進(jìn)一步擴(kuò)大廣東碳市場覆蓋范圍、擴(kuò)大基準(zhǔn)法的覆蓋范圍、完善報(bào)告核查指南及核查機(jī)構(gòu)管理制度等。繼續(xù)服務(wù)于地方減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并發(fā)揮先行先試的積極作用，探索更多有益經(jīng)驗(yàn)。

（一）碳市場機(jī)制設(shè)計(jì)需在減排目標(biāo)和實(shí)施成本之間取得平衡

在全國碳市場機(jī)制設(shè)計(jì)中，配額分配是核心?；鶞?zhǔn)法作為全國碳市場未來將采用的重點(diǎn)方法，基準(zhǔn)線的分組和位置劃定應(yīng)在減排目標(biāo)和實(shí)施成本之間取得平衡。若分組太粗，組內(nèi)機(jī)組碳強(qiáng)度差異過大，或基準(zhǔn)線劃線過低，企業(yè)普遍產(chǎn)生較大缺口，則對企業(yè)產(chǎn)生過大的成本壓力，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損害過大；若分組太細(xì)，則對低碳和高碳機(jī)組的減排區(qū)別度不大，對低碳機(jī)組的激勵(lì)效果不足。

（二）將碳市場作為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減碳目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)性政策工具

同時(shí)實(shí)施與碳市場關(guān)聯(lián)性、相似度較高的用能權(quán)、節(jié)能量等交易機(jī)制，容易導(dǎo)致“多重激勵(lì)、多重管制、多頭管理”等問題，有必要對相關(guān)機(jī)制進(jìn)行精簡。由于控制碳排放意味著控制能耗和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，碳市場的管控面囊括了用能權(quán)、節(jié)能量等交易機(jī)制。且碳市場對我國在參與國際秩序建立和增強(qiáng)國際競爭力等方面具有重要意義，建議以碳市場作為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減碳目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)性政策工具。

（三）深入開展研究試點(diǎn)與全國碳市場的銜接措施及其影響

積極與國家溝通對接，深入研究試點(diǎn)與全國碳市場的銜接方案。在試點(diǎn)剩余配額的處理方面，與全國碳市場的配額體量相比，試點(diǎn)的配額體量是較小的，而且也有多種技術(shù)措施大幅降低剩余配額影響，例如通過分期結(jié)轉(zhuǎn)、類似試點(diǎn)采用CCER的限制措施（如限制使用比例/使用量/使用期限等）、打折結(jié)轉(zhuǎn)等方式，或者以上方式組合使用，可以大幅降低剩余配額的影響。這樣對試點(diǎn)和全國碳市場的影響都比較小，而且可以維護(hù)國家進(jìn)行試點(diǎn)碳市場工作的政策公信力，保持市場參與者的積極性，也有助于營造全國碳市場啟動階段良好的發(fā)展態(tài)勢。

（四）公用及自備電廠企業(yè)及早做好準(zhǔn)備，提升碳意識和能力

對于首批進(jìn)入全國碳市場的公用及自備電廠企業(yè)，應(yīng)在全國碳市場建設(shè)與模擬期及早建立健全企業(yè)碳資產(chǎn)管理、碳排放數(shù)據(jù)管理制度，提升企業(yè)碳管理能力。積極配合全國碳市場建設(shè)，配合支持排放數(shù)據(jù)報(bào)送、征求意見、模擬測試、培訓(xùn)、系統(tǒng)開戶等工作。密切留意碳市場最新政策，預(yù)判企業(yè)未來的盈余及缺口，提前做好節(jié)能減碳戰(zhàn)略規(guī)劃，加大低碳技術(shù)研發(fā)力度，在配額現(xiàn)貨交易啟動時(shí)取得主動權(quán)。試點(diǎn)企業(yè)繼續(xù)做好試點(diǎn)工作，利用試點(diǎn)市場進(jìn)一步提升自身碳市場參與能力，取得作為試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢。