為了實(shí)現(xiàn)澳大利亞政府在《巴黎協(xié)定》下更新的、具備更高雄心的國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)，政府已承諾以2005年為基準(zhǔn)，澳大利亞到2030年的溫室氣體排放量將減少43%，并在2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放，而促進(jìn)這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵政策之一是保障機(jī)制。在2022年澳大利亞政府更迭后，保障機(jī)制改革成為新工黨政府氣候改革議程的核心，旨在推動(dòng)實(shí)質(zhì)性的減排活動(dòng)。本文將從改革背景、核心要素與發(fā)展評(píng)價(jià)三個(gè)方面簡(jiǎn)要分析現(xiàn)行保障機(jī)制的運(yùn)行模式。

一、保障機(jī)制的改革背景

澳大利亞早在2007年就出臺(tái)了溫室氣體排放相關(guān)的國(guó)家立法，即《國(guó)家溫室氣體和能源報(bào)告法案<2007>》（National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007，以下簡(jiǎn)稱(chēng)NGER法案），該法案成為澳大利亞企業(yè)報(bào)告溫室氣體排放和能源生產(chǎn)與消耗的基礎(chǔ)框架。具體而言，NGER框架下有一些法規(guī)用以詳細(xì)規(guī)定報(bào)告的執(zhí)行程序，其中，2014年出臺(tái)的《國(guó)家溫室氣體和能源報(bào)告（保障機(jī)制）規(guī)則<2015>》（National Greenhouse and Energy Reporting (Safeguard Mechanism) Rule 2015）建立了保障機(jī)制的雛形，對(duì)特定的設(shè)施設(shè)置了報(bào)告、履約和管理等方面的排放要求，保障機(jī)制繼而于2016年7月1日起生效。在保障機(jī)制下，年度排放超過(guò)10萬(wàn)噸CO2e的設(shè)施被涵蓋在管控范圍內(nèi)，其范圍一的排放量需要控制在排放基線(xiàn)以下，包括采礦業(yè)、制造業(yè)、交通運(yùn)輸、化石燃料和廢物處理等領(lǐng)域，這些行業(yè)帶來(lái)的排放約占澳大利亞溫室氣體總排放量的28%[1]。

保障機(jī)制自2016年以來(lái)一直存在，但由于排放基線(xiàn)設(shè)計(jì)等問(wèn)題，該機(jī)制在控制排放方面效力微弱，未對(duì)涵蓋設(shè)施產(chǎn)生減排壓力，在2016年至2021年期間，其覆蓋的排放實(shí)際上增加了4.3%[2]，機(jī)制改革在2022年聯(lián)邦大選期間成為政治熱點(diǎn)，也是新工黨政府應(yīng)對(duì)氣候變化議程的核心。為改進(jìn)上屆政府對(duì)保障機(jī)制的設(shè)計(jì)紕漏，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性的減排，現(xiàn)任聯(lián)邦政府于2022年9月發(fā)布《保障機(jī)制改革咨詢(xún)文件》（Safeguard Mechanism Reforms Consultation Paper）以征求公眾意見(jiàn)，后于2023年1月發(fā)布保障機(jī)制的規(guī)則草案。最終，議會(huì)兩院于2023年3月30日正式通過(guò)《保障機(jī)制（信用）修正法案<2023>》（Safeguard Mechanism (Crediting) Amendment Bill 2023）[3]，在基線(xiàn)計(jì)算、抵消信用、排放絕對(duì)上限、超排寬限措施、報(bào)告義務(wù)等方面做出修訂，保障機(jī)制迎來(lái)了里程碑式改革，并計(jì)劃于2023年7月1日起生效。

二、保障機(jī)制改革后的核心要素設(shè)計(jì)[4]

保障機(jī)制適用于工業(yè)行業(yè)中范圍一排放超過(guò)10萬(wàn)噸CO2e的設(shè)施，由清潔能源管理機(jī)構(gòu)根據(jù)NGER法案進(jìn)行管理。以下將簡(jiǎn)要分析保障機(jī)制運(yùn)行規(guī)則中減排目標(biāo)、排放基線(xiàn)等6項(xiàng)核心要素改革設(shè)計(jì)。

（一）減排目標(biāo)

改革后的保障機(jī)制要求涵蓋設(shè)施實(shí)現(xiàn)澳大利亞2030年溫室氣體減排目標(biāo)中約28%的貢獻(xiàn)份額，因此調(diào)整并擴(kuò)大了NGER法案的目標(biāo)，引入排放總量“硬上限”，即在2020年7月1日至2030年6月30日期間，涵蓋設(shè)施的總排放量不能超過(guò)12.33億噸CO2e。除總量外，改革后的機(jī)制也要求涵蓋設(shè)施在2029-2030年間的凈排放量不能超過(guò)1億噸CO2e，并在2049-2050年間實(shí)現(xiàn)凈零排放。

值得注意的是，涵蓋設(shè)施排放總量的上限并非固定不變，而是隨著時(shí)間逐漸降低。保障機(jī)制規(guī)定，從2025年7月1日起，涵蓋設(shè)施前5年排放量的滾動(dòng)平均值必須低于3年前的5年滾動(dòng)平均值；從2027年7月1日起，涵蓋設(shè)施排放量的5年滾動(dòng)平均值必須低于2年前的5年滾動(dòng)平均值。

（二）排放基線(xiàn)

改革后的保障機(jī)制設(shè)置了2030年前每年4.9%的基線(xiàn)下降率，2030年后的基線(xiàn)下降率將在2027年7月1日前根據(jù)澳大利亞的NDC目標(biāo)做調(diào)整。此外，舊版機(jī)制中根據(jù)產(chǎn)量調(diào)整基線(xiàn)的計(jì)算方式被保留，但具體數(shù)值的設(shè)置將采用混合模型，加權(quán)計(jì)算特定設(shè)施和行業(yè)平均排放強(qiáng)度值?；旌夏Ｐ妥畛跏褂煤w設(shè)施的特定值來(lái)設(shè)置基線(xiàn)，給予企業(yè)充足的時(shí)間來(lái)計(jì)劃減排項(xiàng)目的實(shí)施，到2030年，計(jì)算權(quán)重將從特定設(shè)施的強(qiáng)度值過(guò)渡為行業(yè)平均排放強(qiáng)度值。在計(jì)算特定設(shè)施的排放強(qiáng)度值時(shí)，涵蓋設(shè)施需在過(guò)去五年的產(chǎn)量數(shù)據(jù)中選取三個(gè)中間數(shù)以計(jì)算產(chǎn)量加權(quán)排放強(qiáng)度值，且需要在2024年4月30日之前申請(qǐng)?jiān)撎囟ㄖ挡⑻峤粚徲?jì)報(bào)告。

表1 基線(xiàn)混合模型比例分配

此外，不同的是，電力行業(yè)的基線(xiàn)計(jì)算并不適用于混合模式，所有連接到澳大利亞電網(wǎng)的發(fā)電廠均適用于單一的行業(yè)基線(xiàn)。該行業(yè)基線(xiàn)基于2009年至2014年間電力行業(yè)的排放量而設(shè)定，數(shù)值為1.98億噸CO2e。

對(duì)于新進(jìn)入的設(shè)施，若其年排放量超過(guò)10萬(wàn)噸CO2e，將自動(dòng)納入保障機(jī)制，且其基線(xiàn)設(shè)置將由調(diào)整為適合澳大利亞國(guó)情的國(guó)際最佳實(shí)踐[5]與產(chǎn)量相乘所得。例如，供應(yīng)現(xiàn)有液化天然氣設(shè)施的新氣田被視為新設(shè)施，而其最佳實(shí)踐為凈零排放，因此新氣田需要以最小化排放的方式運(yùn)營(yíng)設(shè)施，且其所有碳排放都需交出碳信用單位抵消或投資CCUS等負(fù)碳技術(shù)以實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)層凈零排放。此外，保障機(jī)制也禁止現(xiàn)有設(shè)施通過(guò)利用拆分出新設(shè)施的手段以避免超額排放的情況。

（三）抵消履約機(jī)制

涵蓋設(shè)施可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)碳信用單位（ACCUs）以抵消排放，每個(gè)ACCU可以代表一噸CO2e，履約截止日期為3月31日。改革后的保障機(jī)制要求涵蓋設(shè)施加強(qiáng)抵消使用情況的透明度，如果該設(shè)施交出的ACCUs達(dá)到其基線(xiàn)水平的30%以上，它必須向清潔能源管理機(jī)構(gòu)（The Clean Energy Regulator，CER）提交一份聲明以說(shuō)明未充分減排的原因。

除ACCUs外，涵蓋設(shè)施（垃圾填埋場(chǎng)和已借用碳信用履約的設(shè)施除外）在排放低于基線(xiàn)的情況下會(huì)自動(dòng)獲得可交易的保障機(jī)制信用（Safeguard Mechanism Credits，SMCs），每年1月31日SMCs停止發(fā)放。企業(yè)可以選擇交出SMCs用以履約或?qū)⑵浔４嬉怨?lái)使用，也可以將SMCs出售給其他設(shè)施。未達(dá)到基線(xiàn)門(mén)檻的設(shè)施可以持續(xù)獲得SMCs，最長(zhǎng)可達(dá)10年，但條件是設(shè)施在2017年7月1日至2022年6月30日期間至少有三年被保障機(jī)制覆蓋，或在設(shè)施開(kāi)始接受SMCs之前的五年期間至少有三年被保障機(jī)制覆蓋。與其他設(shè)施不同的是，選擇持續(xù)獲得SMCs設(shè)施的基線(xiàn)將會(huì)下降至10萬(wàn)噸之下以激勵(lì)減排。此外，值得注意的是，在2030年之前，任何時(shí)期獲得的SMCs均可以用于任何一年的減排抵消，企業(yè)可以無(wú)限量?jī)?chǔ)備SMCs，而其在2030年之后的期限性將在2026-2027年期間的審查中被重新考慮。同時(shí)，在2030年之前，SMCs的跨期借用也被允許，借用的截止日期為2月28日。然而設(shè)施最多可以借用其基線(xiàn)10%的SMCs來(lái)抵消排放，并在借用發(fā)生后的一年內(nèi)收取10％的利息。舉例來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)設(shè)施借用50噸CO2e增長(zhǎng)了今年的基線(xiàn)額度，那下一個(gè)履約年份的基線(xiàn)將下降55噸CO2e。但政府規(guī)定前兩年的利率降至2％，以減少企業(yè)的減排壓力。

目前，國(guó)際碳信用在初期不能作為抵消履約使用，但政府將在2023年底考慮在保障機(jī)制中納入符合一定高質(zhì)量的國(guó)際碳信用標(biāo)準(zhǔn)，且會(huì)優(yōu)先考慮對(duì)澳大利亞有氣候貢獻(xiàn)的碳信用，即澳大利亞本地項(xiàng)目碳信用優(yōu)先。

（四）排放超過(guò)基線(xiàn)后可采取的措施

多年監(jiān)測(cè)期計(jì)劃：如果設(shè)施的排放超過(guò)了其基線(xiàn)，但有一個(gè)可信的計(jì)劃證明其在多年期限內(nèi)可以通過(guò)采取相關(guān)措施減少累積排放，那么它可以申請(qǐng)多年監(jiān)測(cè)期（直至2030年）計(jì)劃。監(jiān)測(cè)期允許設(shè)施平均化其減排軌跡，在設(shè)施實(shí)施減排項(xiàng)目后，可以將初始年度（或幾年）的超額排放量與后來(lái)幾年低于基線(xiàn)的排放量進(jìn)行平均，且在監(jiān)測(cè)期結(jié)束時(shí)還可獲得SMCs。監(jiān)測(cè)期的申請(qǐng)必須包含由首席財(cái)務(wù)官簽署的聲明以證明擬議的活動(dòng)具備額外性，申請(qǐng)截止日期為11月15日。

成本控制計(jì)劃：除申請(qǐng)監(jiān)測(cè)期外，企業(yè)也可以從政府處以固定價(jià)格購(gòu)買(mǎi)ACCUs。這個(gè)價(jià)格在2023-2024年為75澳元，之后隨著CPI的增長(zhǎng)每年增加2％。盡管政府預(yù)計(jì)市場(chǎng)上會(huì)有足夠的ACCUs和SMCs低于這個(gè)價(jià)格，但該計(jì)劃旨在防止過(guò)高的價(jià)格，并為設(shè)施提供最大的合規(guī)成本保障。該計(jì)劃僅適用于保障機(jī)制涵蓋內(nèi)的設(shè)施，并且僅適用于超過(guò)其基線(xiàn)的情況。計(jì)劃中可用的ACCUs從2023年1月12日開(kāi)始根據(jù)碳減排合同交付給政府的ACCUs中獲取，且政府從此計(jì)劃中獲得的資金將分配給推動(dòng)區(qū)域發(fā)展基金（Powering the Regions Fund，PRF），該基金將用于資助各種項(xiàng)目，包括能源效率改進(jìn)、可再生能源發(fā)展、CCUS等。

（五）排放密集、出口貿(mào)易型設(shè)施的定制化處理

排放密集和出口貿(mào)易型（Emissions-Intensive, Trade-Exposed，EITE）的設(shè)施可能會(huì)因?yàn)闇p排要求而在國(guó)際市場(chǎng)上處于劣勢(shì)地位，因此澳大利亞政府更新NGER法案中的減排目的為“在搶抓全球零碳經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇時(shí)，EITE設(shè)施需得到適當(dāng)支持”，且每次制定或修改保障機(jī)制規(guī)則時(shí)必須基于比較影響原則衡量此因素。EITE設(shè)施包含兩種類(lèi)別，一種是出口產(chǎn)品的貿(mào)易份額高于10%的貿(mào)易型設(shè)施，第二種是EITE范疇下的子類(lèi)別，面臨碳泄露風(fēng)險(xiǎn)的基線(xiàn)調(diào)整型貿(mào)易（TEBA）設(shè)施。根據(jù)政府有關(guān)增強(qiáng)保障機(jī)制設(shè)計(jì)細(xì)則的咨詢(xún)文件，約80%的涵蓋設(shè)施屬于EITE范疇，而對(duì)于TEBA EITE設(shè)施，這個(gè)數(shù)字要小得多。兩類(lèi)設(shè)施都可以獲得PRF基金的資金支持，且在PRF基金內(nèi)，政府通過(guò)兩種基金流向支持不同的設(shè)施和行業(yè)：6億澳元的“保障轉(zhuǎn)型資金（Safeguard Transformation Stream）”用以支持投資于低碳排放的EITE設(shè)施，4億澳元的“關(guān)鍵輸入基金（Critical Inputs Fund）”用以支持為清潔能源行業(yè)提供關(guān)鍵輸入材料（如鋼鐵、水泥、石灰、鋁和氧化鋁等）的EITE設(shè)施。然而，PRF不會(huì)支持新建或擴(kuò)建的煤炭或天然氣設(shè)施。

此外，TEBA設(shè)施可以向清潔能源管理機(jī)構(gòu)（The Clean Energy Regulator，CER）申請(qǐng)折扣的基線(xiàn)下降率，申請(qǐng)截至10月31日。對(duì)于制造業(yè)設(shè)施，當(dāng)碳成本（超額排放量與碳信用價(jià)格的乘積）與該設(shè)施息稅前利潤(rùn)（EBIT）的比例達(dá)到3%時(shí)，企業(yè)可以申請(qǐng)折扣基線(xiàn)下降率，且當(dāng)這一比例達(dá)到10%時(shí)，最低基線(xiàn)下降率即1%將可用；對(duì)于非制造業(yè)設(shè)施，當(dāng)碳成本與該設(shè)施收入的比例達(dá)到3%時(shí)，企業(yè)可以申請(qǐng)折扣基線(xiàn)下降率，且當(dāng)這一比例達(dá)到8%時(shí)，最低基線(xiàn)下降率即2%將可用。

（六）懲罰措施

保障機(jī)制規(guī)定設(shè)施需要為超額排放的每噸CO2e支付275澳元，1噸超額排放對(duì)應(yīng)1個(gè)罰款單位，總罰款數(shù)量不超過(guò)5萬(wàn)個(gè)處罰單位，全部罰款金額將被分配給PRF基金。除支付罰款外，設(shè)施仍需要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)碳信用來(lái)彌補(bǔ)違規(guī)行為，未解決超額排放的違規(guī)設(shè)施還需每天支付27500澳元的罰款，最長(zhǎng)為兩年。

三、保障機(jī)制改革后的發(fā)展評(píng)價(jià)

縱覽改革后的保障機(jī)制，基線(xiàn)計(jì)算、抵消信用、排放絕對(duì)上限、超排寬限措施、報(bào)告義務(wù)等方面都得到了進(jìn)一步的優(yōu)化調(diào)整，排放量的硬性限制和基線(xiàn)的逐年調(diào)整促使設(shè)施提高效率、降低排放，老舊的碳密集型設(shè)施不得不跟上日益嚴(yán)苛的排放標(biāo)準(zhǔn)，新進(jìn)入設(shè)施也面臨著減排壓力，此次改革具有里程碑式的重大意義。在減排效力方面，據(jù)氣候變化部部長(zhǎng)克里斯·鮑文預(yù)測(cè)，相比舊版機(jī)制，改革后的機(jī)制將在2030年之前進(jìn)一步減排2.05億噸CO2e[6]，這相當(dāng)于將全國(guó)三分之二的汽車(chē)停駛。

雖然此次機(jī)制改革的變化很大，但還沒(méi)有達(dá)到綠黨先前建議政府否決所有新的煤炭和天然氣項(xiàng)目的要求，且目前綠黨已經(jīng)阻止了一百多個(gè)正在籌備中的煤炭和天然氣項(xiàng)目的進(jìn)行[7]，澳大利亞國(guó)內(nèi)關(guān)于化石燃料是否應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)張的辯論仍在繼續(xù)。此外，綠黨對(duì)碳信用的無(wú)限制抵消持有“漂綠”的批判態(tài)度，未來(lái)的保障機(jī)制存在持續(xù)更新的可能性。

腳注

[1]National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007. https://www.legislation.gov.au/Series/C2007A00175

[2]Environmental Defenders Office (2022) Submission in response to the Safeguard Mechanism Reform Consultation Paper. https://www.edo.org.au/wp-content/uploads/2022/09/220920-EDO-Safeguard-Mechanism-Submission.pdf

[3]Safeguard Mechanism (Crediting) Amendment Act 2023. https://www.legislation.gov.au/Details/C2023A00014

[4]Australian Government (2023). Safeguard Mechanism Reforms.https://www.dcceew.gov.au/sites/default/files/documents/safeguard-mechanism-reforms-factsheet-2023.pdf

[5]然而目前還沒(méi)有跡象表明如何在適合澳大利亞國(guó)情的情況下確定或應(yīng)用最佳實(shí)踐，對(duì)于該計(jì)劃涵蓋的各種變量來(lái)說(shuō)，在法律上定義最佳實(shí)踐是復(fù)雜且具有挑戰(zhàn)性的。

[6]Carbon Market Institute (2023) Safeguard Mechanism FAQs. https://carbonmarketinstitute.org/app/uploads/2023/01/CMI-Safeguard-Mechanism-FAQs.pdf

[7]Mining Weekly (2023) Greens deal struck to get Safeguard Mechanism over the line.

 https://m.miningweekly.com/article/greens-deal-struck-to-get-safeguard-mechanism-over-the-line-2023-03-27

作者：

范欣宇中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院助理研究員

研究指導(dǎo)：

崔 瑩中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院副院長(zhǎng)