2023年10月19日，生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局正式印發(fā)并施行《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），標(biāo)志著我國溫室氣體自愿減排交易重啟邁出了關(guān)鍵的第一步?！豆芾磙k法》旨在推動自愿減排交易市場的建設(shè)，并為全國溫室氣體自愿減排交易市場的啟動做好準(zhǔn)備。這一舉措引發(fā)了對中國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“碳市場”）最新發(fā)展的廣泛關(guān)注。為了幫助讀者更好地理解這項(xiàng)新政策，我們對《管理辦法》中的八個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行了詳細(xì)解析，以供碳交易領(lǐng)域及對ccer感興趣的相關(guān)人員參考。

雖然《管理辦法》的文本表述與2023年7月7日發(fā)布的《關(guān)于公開征求<溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）>意見的通知》（以下簡稱《征求意見稿》）有所不同，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容并未發(fā)生太大改變。在項(xiàng)目登記條件方面，依然堅(jiān)持真實(shí)性、唯一性、額外性三項(xiàng)基本要求；在項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)上，也維持了審定與核查機(jī)構(gòu)、注冊登記機(jī)構(gòu)（注冊登記系統(tǒng)）、交易機(jī)構(gòu)（交易系統(tǒng)）的分工。

相對于《征求意見稿》，《管理辦法》的主要變動包括：

重新定義了“額外性”的概念，對額外性的描述更加清晰準(zhǔn)確；

對存量項(xiàng)目的處理安排進(jìn)行了明確，《征求意見稿》中只提到2017年3月14日前已備案的減排量可以繼續(xù)登記和使用，《管理辦法》進(jìn)一步明確了這些項(xiàng)目需要重新申請項(xiàng)目登記后，才能獲得新的減排量；

對CCER的使用進(jìn)行了調(diào)整，《征求意見稿》規(guī)定CCER可以用于碳中和、抵消全國碳排放權(quán)交易市場配額的清繳等，而《管理辦法》將CCER的用途更改為：抵消全國和地方碳排放權(quán)交易市場的碳排放配額清繳、大型活動的碳中和、抵消企業(yè)溫室氣體排放。

01

《管理辦法》的出臺背景

中國的碳市場包括全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“CEA市場”）和全國溫室氣體自愿減排交易市場（以下簡稱“CCER市場”）兩個(gè)部分。前者的交易產(chǎn)品是監(jiān)管部門要求企業(yè)定期強(qiáng)制清繳的碳排放配額（CEA），后者的交易產(chǎn)品則是監(jiān)管部門向自愿開展減排項(xiàng)目、新能源項(xiàng)目的企業(yè)提供的自愿減排量（CCER）。相對于CEA市場的強(qiáng)制性，CCER市場更強(qiáng)調(diào)參與主體的自愿性，CCER還可以用于抵消企業(yè)5%的CEA清繳義務(wù)，因此被視為對碳市場的有益補(bǔ)充。

CCER市場的發(fā)展歷程相對復(fù)雜。2012年6月13日，為推動碳市場建設(shè)，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），首次制定了與CCER交易相關(guān)的管理機(jī)制。在《暫行辦法》的監(jiān)管框架下，項(xiàng)目開發(fā)方可以將CCER作為抵消企業(yè)CEA清繳義務(wù)的碳資產(chǎn)，開展碳市場交易。然而，由于CCER市場存在交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不規(guī)范等問題，2017年3月14日，國家發(fā)改委發(fā)布了一項(xiàng)公告，宣布暫停受理溫室氣體自愿減排交易相關(guān)的備案申請，此后，CCER市場的發(fā)展進(jìn)入了一段相對靜止的時(shí)期。

《管理辦法》的發(fā)布將為啟動全國統(tǒng)一的CCER市場奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。未來，生態(tài)環(huán)境部和市場監(jiān)管總局將在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，發(fā)布配套管理制度，推動自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)的發(fā)布工作，批準(zhǔn)一批審定與核查機(jī)構(gòu)，并啟動全國統(tǒng)一的注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。

02

CCER交易的參與主體

根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，中國境內(nèi)的法人和其他組織可以開展溫室氣體自愿減排活動，申請CCER項(xiàng)目和CCER的登記。符合國家規(guī)定的法人、其他組織和自然人也可以開展CCER交易活動。根據(jù)《管理辦法》，CCER登記主體范圍不僅包括企業(yè)法人，還包括中國境內(nèi)的其他組織，如事業(yè)單位和社會組織?！豆芾磙k法》未明確規(guī)定CCER交易主體范圍是否包括外國主體。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部將會同有關(guān)部門另行制定CCER跨境交易和使用的具體規(guī)定。該等規(guī)定可能對參與CCER交易的外國主體資質(zhì)要求一并規(guī)范。

此外，《管理辦法》還明確了不得參與CCER交易的主體，包括生態(tài)環(huán)境主管部門、市場監(jiān)管部門、注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、審定與核查機(jī)構(gòu)及其相關(guān)工作人員。

除了上述CCER交易的直接參與主體外，《管理辦法》還規(guī)定了CCER市場的服務(wù)提供主體，即全國溫室氣體自愿減排注冊登記機(jī)構(gòu)（“CCER注冊登記機(jī)構(gòu)”）、全國溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)（“CCER交易機(jī)構(gòu)”）和審定與核查機(jī)構(gòu)（“審定與核查機(jī)構(gòu)”）。該等服務(wù)提供主體的機(jī)構(gòu)職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置可總結(jié)如下表：

03

CCER交易的監(jiān)管部門

2018年中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新組建的生態(tài)環(huán)境部便接管了原國家發(fā)展和改革委員會的氣候變化應(yīng)對和減排職責(zé)。《管理辦法》進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境部門是溫室氣體自愿減排交易的主管部門，負(fù)責(zé)根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定建設(shè)CCER市場，制定全國溫室氣體自愿減排交易及相關(guān)活動的管理要求和技術(shù)規(guī)范，并進(jìn)行全國范圍內(nèi)的監(jiān)督管理；省級生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理其行政區(qū)域內(nèi)的溫室氣體自愿減排交易及相關(guān)活動；設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門則配合省級生態(tài)環(huán)境部門的相關(guān)監(jiān)督管理工作。

同時(shí)，《管理辦法》也確立了生態(tài)環(huán)境部門和市場監(jiān)管部門的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)各自的職責(zé)分工，這兩個(gè)部門將對審定與核查機(jī)構(gòu)及其審定與核查活動進(jìn)行監(jiān)督管理，包括但不限于審批審定與核查機(jī)構(gòu)、組建審定與核查技術(shù)委員會、接收審定與核查機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告、建立信息共享與協(xié)調(diào)工作機(jī)制等。

04

CCER項(xiàng)目的申請要求

關(guān)于申請CCER項(xiàng)目的要求，《管理辦法》規(guī)定了以下幾點(diǎn)：

1. 項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)間應(yīng)在2012年11月8日之后。

2. 應(yīng)為“減碳增匯”項(xiàng)目，即項(xiàng)目應(yīng)旨在減少溫室氣體排放（減碳）或增加溫室氣體吸收（增匯）。

3. 項(xiàng)目應(yīng)符合“三性”要求，即“唯一性”、“額外性”及“保守性”。具體來說：

此外，《管理辦法》還規(guī)定了CCER項(xiàng)目的排除情形，即法律法規(guī)、國家政策規(guī)定有溫室氣體減排義務(wù)的項(xiàng)目，或者納入全國和地方碳排放權(quán)交易市場配額管理的項(xiàng)目，不得申請溫室氣體自愿減排項(xiàng)目登記。

除上述CCER項(xiàng)目申請的原則要求外，《管理辦法》還規(guī)定了CCER項(xiàng)目申請每個(gè)階段需要符合的具體要求，具體要求總結(jié)如下表：

05

CCER項(xiàng)目減排量確定

確定項(xiàng)目減排量的過程主要涉及以下幾個(gè)步驟：

1. 減排量的產(chǎn)生時(shí)間

根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，減排量的產(chǎn)生時(shí)間應(yīng)為2020年9月22日之后，并且在項(xiàng)目申請登記之日前5年以內(nèi)。這是考慮到習(xí)近平主席在2020年9月22日提出的“雙碳”目標(biāo)，即我國力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，而CCER市場的根本目的就是服務(wù)于這個(gè)目標(biāo)。同時(shí)，為保證申請登記的項(xiàng)目減排量“可測量”“可追溯”“可核查”，規(guī)定申請登記的項(xiàng)目減排量可以向前回溯5年。

2. 減排量的核算要求

項(xiàng)目需要按照方法學(xué)等相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求編制減排量核算報(bào)告。方法學(xué)是指確定特定領(lǐng)域溫室氣體自愿減排項(xiàng)目基準(zhǔn)線、論證額外性、核算項(xiàng)目減排量等所依據(jù)的技術(shù)規(guī)范。由于各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)項(xiàng)目存在較大差異，因此《管理辦法》對減排量的核算要求進(jìn)行了原則性規(guī)定。具體的方法學(xué)將由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)組織制定。

3. 減排量的核查與登記

審定與核查機(jī)構(gòu)需要按照國家有關(guān)規(guī)定對項(xiàng)目業(yè)主的減排量核算報(bào)告進(jìn)行核查。只有在滿足對應(yīng)條件之后，審查與核查機(jī)構(gòu)才能出具核查報(bào)告上傳至注冊登記系統(tǒng)，并向社會公開。在審定與核查機(jī)構(gòu)出具核查報(bào)告后，項(xiàng)目業(yè)主可以向注冊登記機(jī)構(gòu)申請減排量登記。

以上三個(gè)步驟是確定項(xiàng)目減排量的主要過程。在這個(gè)過程中，需要注意的是，“減排量登記”并不同于“項(xiàng)目登記”，只有在產(chǎn)生減排量的項(xiàng)目已經(jīng)在注冊登記系統(tǒng)上完成登記后，項(xiàng)目業(yè)主才能申請減排量登記。經(jīng)登記的項(xiàng)目減排量稱為“核證自愿減排量”，單位以“噸二氧化碳當(dāng)量”（即tCO2e）計(jì)。

06

CCER交易的過程包括以下幾個(gè)關(guān)鍵步驟：

1. 全國統(tǒng)一CCER交易機(jī)構(gòu)及交易系統(tǒng)：根據(jù)《管理辦法》，生態(tài)環(huán)境部將組織建立統(tǒng)一的CCER交易機(jī)構(gòu)，并由該機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理全國溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)（“CCER交易系統(tǒng)”）。交易主體將通過全國CCER交易系統(tǒng)進(jìn)行CCER交易。

2. 交易產(chǎn)品：除了CCER，生態(tài)環(huán)境部可能會根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定適時(shí)增加其他交易產(chǎn)品。

3. 交易流程和成交方式：CCER交易可以采取掛牌協(xié)議、大宗協(xié)議、單向競價(jià)及其他符合規(guī)定的交易方式。具體的交易流程將在CCER交易機(jī)構(gòu)制定的具體業(yè)務(wù)規(guī)則中明確。

4. 交易系統(tǒng)與注冊登記機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)鏈接：為了確保數(shù)據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和安全性，注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)需要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交換。根據(jù)交易機(jī)構(gòu)提供的成交結(jié)果，注冊登記機(jī)構(gòu)將通過注冊登記系統(tǒng)為交易主體及時(shí)更新CCER的持有數(shù)量和持有狀態(tài)等相關(guān)信息。

5. CCER使用和注銷：CCER可以依照國家的相關(guān)規(guī)定用于抵銷全國碳排放權(quán)交易市場和地方碳排放權(quán)交易市場的碳排放配額清繳、大型活動的碳中和、抵銷企業(yè)的溫室氣體排放等。使用后的CCER，注冊登記機(jī)構(gòu)應(yīng)在注冊登記系統(tǒng)中予以注銷?！豆芾磙k法》還鼓勵(lì)交易主體出于公益目的，自愿注銷其所持有的CCER。

總的來說，CCER交易的過程涉及到多個(gè)步驟，包括交易系統(tǒng)的建立、交易產(chǎn)品的確定、交易流程和成交方式的設(shè)定、交易系統(tǒng)與注冊登記機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)鏈接，以及CCER的使用和注銷等。這些步驟需要交易主體、交易機(jī)構(gòu)和注冊登記機(jī)構(gòu)等多方的密切合作和協(xié)調(diào)。

07

審定與核查機(jī)構(gòu)

審定與核查機(jī)構(gòu)是溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的審定與減排量核查活動的實(shí)施主體。根據(jù)《管理辦法》，審定與核查機(jī)構(gòu)的主要職能和規(guī)范要求可以總結(jié)如下：

1.主要職能：審定與核查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對溫室氣體自愿減排項(xiàng)目進(jìn)行審定，并對項(xiàng)目減排量進(jìn)行核查。

2. 資質(zhì)管理：審定與核查機(jī)構(gòu)需要符合《管理辦法》中規(guī)定的資質(zhì)條件，包括依法設(shè)立、具備相應(yīng)領(lǐng)域的專職人員、具有完善的管理制度和穩(wěn)定的財(cái)務(wù)支持等。此外，審定與核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審批由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)。

3. 行為規(guī)范：審定與核查機(jī)構(gòu)需要遵守法律法規(guī)和監(jiān)管要求，保證審定與核查活動的完整、客觀、真實(shí)，并做出完整記錄。同時(shí)，審定與核查機(jī)構(gòu)及其人員不得弄虛作假，不得泄露項(xiàng)目業(yè)主的商業(yè)秘密。

4. 監(jiān)管分工：市場監(jiān)管部門是審定與核查活動日常監(jiān)督檢查的實(shí)施主體，而生態(tài)環(huán)境主管部門則是審定與核查活動日常監(jiān)督檢查的協(xié)助主體。兩者需要建立信息共享和協(xié)調(diào)工作機(jī)制，以確保審定與核查活動的合規(guī)性。

總的來說，審定與核查機(jī)構(gòu)在溫室氣體自愿減排項(xiàng)目中扮演著重要角色，其資質(zhì)管理、行為規(guī)范以及監(jiān)管分工等方面的要求都是為了確保審定與核查活動的公正性、準(zhǔn)確性和可追溯性。

08

全國CCER市場重啟的展望

《管理辦法》的發(fā)布確實(shí)對全國CCER市場的重啟具有里程碑式的意義。這一市場的啟動將有助于統(tǒng)一和規(guī)范碳排放權(quán)的交易，提高市場的流動性，同時(shí)也為創(chuàng)新產(chǎn)品設(shè)計(jì)提供了更大的空間。

1. 統(tǒng)一和規(guī)范碳交易：全國CCER市場的啟動可以統(tǒng)一現(xiàn)有的碳交易標(biāo)準(zhǔn)，使得碳交易更加規(guī)范和透明。這不僅有助于提高市場參與者的信心，也有助于吸引更多的投資者參與到碳市場中來。

2. 提高市場流動性：全國CCER市場的啟動可以提高碳市場的流動性，使得碳排放權(quán)的買賣更加便利。這不僅可以促進(jìn)碳市場的健康發(fā)展，也有助于實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)的價(jià)值。

3. 創(chuàng)新產(chǎn)品設(shè)計(jì)：全國CCER市場的啟動為創(chuàng)新產(chǎn)品設(shè)計(jì)提供了更大的空間。例如，可以設(shè)計(jì)一些與碳排放權(quán)交易相關(guān)的金融產(chǎn)品，如碳信用證、碳債券等，這不僅可以為市場參與者提供更多的投資選擇，也可以進(jìn)一步激活碳市場。

4. 推動碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)：全國CCER市場的啟動有助于推動我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。通過碳市場，可以激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人減少碳排放，同時(shí)也可以通過碳交易實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)的價(jià)值，從而推動我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。

總的來說，全國CCER市場的啟動將對我國的碳市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對于推動我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)具有重要意義。