過去一年，在全球經(jīng)濟持續(xù)低迷、局部戰(zhàn)爭持續(xù)發(fā)展、地緣政治關系持續(xù)緊張及生變等紛繁亂象中，促進綠色低碳發(fā)展、保護氣候依然呈現(xiàn)很多亮點、成就不俗。本文簡要回顧梳理了過去一年全球推進保護氣候的主要行動、成就及影響；在此基礎上提出了2025年及下一個五年計劃中國氣候治理的展望。

2024年氣候變化全球主要事件分析

（一）COP29主要結果

聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方會議（含京都議定書締約方會議及巴黎協(xié)定締約方會議）所做出的決定，無疑是對全球氣候保護影響最大的最重要的決定。2024年11月11日至22日（會議延期到24日結束）在阿塞拜疆巴庫召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第29次締約方會議（以下簡稱COP29），通過了包括20多項決定的一攬子成果—— “巴庫氣候團結契約”，應該是2024年最重要的保護全球氣候的成就。

COP29經(jīng)過長達兩周并延期30多個小時的談判，通過了數(shù)十項決定，其中最重要的是兩個方面的決定：一是未來氣候資金目標及氣候融資安排，即到2035年為發(fā)展中國家締約??候?動提供的融資增加到每年?少1.3萬億美元，以及發(fā)達國家締約?牽頭到2035年為發(fā)展中國家締約?每年提供?少3000億美元的?候資?。雖然這兩個資金目標所包含的資金來源寬泛，難以監(jiān)督落實，但是這項決定對未來全球資本投向帶來的重大影響還是顯而易見的：將引導更多的全球公共和私?投資投向碳減排和降低氣候風險項目；將促使發(fā)達國家為發(fā)展中國家更多出資推進發(fā)展中國家綠色低碳轉型。

二是《巴黎協(xié)定》第六條機制運行細則。“巴庫氣候團結契約”就《巴黎協(xié)定》第六條下國際碳市場機制（包括6.2款的“合作方法” 及6.4款的“可持續(xù)發(fā)展機制”）運行細則做出了決定，為這兩個機制建立運行所必須的軟件和硬件提供了框架指導。其中，對支撐這兩個機構運行的秘書團隊、管理團隊（6.4 款的“監(jiān)督委員會”）、各參與國政府的職責等進一步作出了詳細規(guī)定，包括對各參與國政府必須履行的義務（如建立或指定參與機構、制定相關政策等）、參與這兩個機制的授權信息、信息提交與評審及流程等，給出了具體規(guī)定。有了這些決定和規(guī)定，秘書處、監(jiān)督委員會及希望參與《巴黎協(xié)定》第六條合作的國家，就可依此推進各自的機構建設工作了。

可以說，這是2021年聯(lián)合國氣候變化框架公約格拉斯哥大會（COP26）通過《巴黎協(xié)定》第六條實施框架后取得的最重要的進展。全球碳市場合作也將因此迎來市場建設、參與機構能力建設和人力資源培訓建設的新發(fā)展階段。

除了資金和碳市場決定外，COP29通過的其他重要決定還包括督促各國在2025年2月（后延遲到9月）提交新一輪更新的、更有雄心的“國家自主貢獻”（NDCs）、加速能源低碳轉型發(fā)展、逐步擺脫對化石燃料的依賴等。值得一提的是，仍然處于俄烏沖突中的烏克蘭，依然積極參加聯(lián)合國氣候變化談判，并在會上建立“烏克蘭館”（Ukraine Pavilion），向公眾介紹烏克蘭雖然處于與俄羅斯的戰(zhàn)爭中，但仍然努力向歐盟的碳中和標桿看齊，爭取在2050年實現(xiàn)碳中和目標。

（二）美國新政府的氣候變化政策及影響

受選舉政治的影響以及共和、民主兩黨背后“金主”的左右，每輪不同政黨勝選后，美國的氣候變化政策都會發(fā)生顯著改變（雖然變化程度有大有小），往往是新上臺的政黨會推翻上一個政黨的各種氣候變化政策和主張。

總體上，美國民主黨支持低碳零碳發(fā)展，共和黨則支持發(fā)展化石能源。所以每次共和黨勝選，美國的氣候變化政策和主張都會在原民主黨的基礎上來一個180°反轉或按下“停止”鍵。在拜登執(zhí)政的4年中，美國政府出臺了一系列支持碳減排的法律、政策和行動，包括作為拜登政府核心氣候成果的《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act，IRA）。拜登政府還在離任前一個月，提前提交了巴黎協(xié)定新一輪更新的國家自主貢獻，承諾“到2035年，美國將溫室氣體排放量在 2005 年的基礎上削減61%～66%”。

不出所料，特朗普入主白宮后，很快就簽署行政令，采取第二次退出《巴黎協(xié)定》、暫停撥付美國聯(lián)邦政府所有氣候資金等極端行動。預計在接下來的4年任期內，美國聯(lián)邦政府將不斷修正或中止已有的氣候變化政策和行動、出臺刺激化石能源發(fā)展的新政策和措施。美國政府的這些行為，無疑會對美國及全球應對氣候變化帶來負面影響，例如，美國承諾出資支持的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的各種基金、聯(lián)合國相關機構運行需美國繳納的資金（成員國會費），都可能成為空頭支票，導致這些機構難以按計劃運營。

但從過去美國政府執(zhí)政更迭情況看，政黨輪換對全球和美國國內氣候變化實質性行動的影響總體上很有限。在聯(lián)合國層面，美國退出《巴黎協(xié)定》（但沒有退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》），對聯(lián)合國在今后做出各種應對氣候變化的決定的影響更是有限，最直接的影響將是美國不出資支持相關計劃和活動。在美國國內，各州政府有自己的氣候變化政策和行動，且不受聯(lián)邦政府制約，因此，特朗普的氣候變化政策，對民主黨執(zhí)政的州政府不會有太大影響。

美國公共事務研究中心一項民調結果顯示，約半數(shù)美國人“有些”或“強烈”反對美國退出《巴黎協(xié)定》；對企業(yè)而言，最看重的是能否占有國內及全球的市場份額，因此在全球推進綠色低碳發(fā)展的大潮大勢下，美國企業(yè)為了在美國國內及全球占據(jù)更多的市場份額，仍將綠色低碳標識作為其不可缺少的標簽；此外，綠色低碳技術從研發(fā)到應用需要企業(yè)長期大量的資金投入，企業(yè)難以隨政客的想法行動而隨意更改研發(fā)和投資計劃。因此，美國企業(yè)層面的碳減排研發(fā)和投資，不會跟隨特朗普的“反氣候變化”政策而輕易中斷。

但中美聯(lián)手推進全球應對氣候變化、實現(xiàn)低碳發(fā)展的合作將不得不停下來。缺少了中美的合作，必然會削弱全球推進保護氣候的動力。

（三） 歐盟的氣候變化政策及實施

過去一年，俄烏沖突帶來的方方面面的影響、難民及經(jīng)濟下滑等一系列問題，對歐洲國家及歐盟的選舉帶來了顯著的影響，進而影響歐盟及成員國制定和實施氣候變化政策?？傮w上看，2024年歐盟保持了持續(xù)推進保護氣候進程：穩(wěn)步推進已有氣候變化法規(guī)的實施，出臺了一系列綠色低碳發(fā)展新法規(guī)。下面簡要梳理幾個對全球有重要影響的事項。

一是“歐盟碳邊境調節(jié)機制”（以下簡稱CBAM）的實施。2024年是歐盟實施CBAM的過渡期，主要以收集納入CBAM管控產(chǎn)品的碳排放信息為主，為正式實施這一機制提供基礎參考數(shù)據(jù)；此外，歐盟也與相關國家政府開展了實施CBAM的雙邊討論及專家研討，尋求受CBAM影響的主要貿(mào)易國的理解和接受。一年多過渡期的實踐也反映出實施這一機制絕非易事，歐盟高級官員最近就CBAM發(fā)表的談話也證實了推進CBAM實施確實面臨很多困難。

二是《歐盟電池和廢電池法規(guī) 》（以下簡稱歐盟電池法）。歐盟電池法同樣在2023年通過并生效，根據(jù)這個法規(guī)的規(guī)定，2024年相關義務陸續(xù)生效實施。其中，在2025年2月18日前，對電動汽車電池，以及2026年2月18日前，對工業(yè)電池，需為每個制造廠的電池型號制定碳足跡聲明。

三是2024年4月歐洲議會通過的《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調查指令》（以下簡稱CSDDD）。CSDDD要求企業(yè)及其上下游合作伙伴，在組織生產(chǎn)時防止、減輕及終止企業(yè)行為對人權和環(huán)境帶來的不利影響（如雇傭童工、強迫勞動、碳排放、環(huán)境污染、生物多樣性喪失、自然遺產(chǎn)污染或破壞等）。這些已經(jīng)成為企業(yè)基于法律要求的強制性義務。作為歐盟的第二大貿(mào)易國，中國企業(yè)必然受到該指令的影響，因此中國企業(yè)需要盡快了解和熟悉CSDDD的具體要求，確保企業(yè)及輸歐產(chǎn)品滿足CSDDD的要求。

四是歐盟2024年5月通過的《凈零工業(yè)法案》（Net—Zero Industry Act）?！秲袅愎I(yè)法案》的目標是提升歐盟的清潔能源技術制造能力，減少對外依賴，確保能源安全，推動歐盟向碳中和快速轉型。該法案明確了八項技術作為戰(zhàn)略支持重點：太陽能光伏和太陽熱能技術、陸上和海上可再生技術、電池和儲能技術、熱泵和地熱能技術、電解槽和燃料電池、沼氣和生物甲烷、碳捕獲和存儲技術，以及電網(wǎng)技術。這些技術在推動歐盟能源轉型和實現(xiàn)氣候目標中將發(fā)揮決定性作用。

特別要提到的是，歐盟2024年對中國出口到歐盟的電動汽車大幅度提高關稅，以保護自己的電動車產(chǎn)業(yè)。無疑這將影響歐盟交通領域的碳減排進程，導致外界質疑歐盟是否在應對氣候變化方面倒退了。這也說明，保護氣候與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要協(xié)調和協(xié)同推進，這個道理全世界都適用。

2024年國內主要氣候變化政策分析

2024年是國內穩(wěn)步推進“雙碳”工作的一年。中共中央、國務院、全國人大、國務院相關部門，制定和發(fā)布實施了一系列推進“雙碳”工作的重要法規(guī)、政策和措施；地方政府根據(jù)本地實際，出臺了符合地方的政策措施。下面簡要梳理中央及部委的幾項重要政策措施。

（一）由中共中央、國務院、全國人大發(fā)布的重要政策和措施。

1.中共中央、國務院先后發(fā)布了《關于全面推進美麗中國建設的意見》和《關于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的意見》，要求加快發(fā)展方式綠色轉型，以碳達峰碳中和工作為引領，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，建立碳達峰碳中和標準體系，制定實施碳達峰碳中和綜合評價考核制度。這兩個意見為部門和地方推進“雙碳”工作提供了明確清晰的指導，是2024年最重要的“雙碳”工作政策。隨后國務院辦公廳印發(fā)了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》的通知，作為落實黨中央、國務院決策部署，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制、加快發(fā)展方式綠色轉型的具體工作方案。

2. 全國人大常委會審議通過《中華人民共和國能源法》，為推進“雙碳”工作提供法律保障。2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），自2025年1月1日起施行?！赌茉捶ā烽_宗明義提出將“促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”作為立法目的，明確支持優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，促進能源生產(chǎn)和能源消費綠色化低碳化轉型，要求“國家建立能源消耗總量和強度雙控向碳排放總量和強度雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系”，為能耗雙控向碳排放雙控提供了法律保障。

3. 國務院發(fā)布《碳排放權交易管理暫行條例》。2024年1月5日，國務院第23次常務會議通過《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起正式施行?！稐l例》以行政法規(guī)的形式明確了碳排放權市場交易制度，是“雙碳”領域的首部國家層級的行政法規(guī)?！稐l例》規(guī)定了碳市場體制機制、交易活動及主體、違法行為懲處等涉及碳市場交易環(huán)節(jié)的諸多事項，為碳市場健康有序發(fā)展提供了法律保障，具有里程碑意義。2024年12月31日，《條例》施行后的首個履約周期圓滿收官，全國碳排放權交易市場運行平穩(wěn)有序，重點排放管控單位配額清繳完成率達99.98%。

4. 2024年12月，中央經(jīng)濟工作會議要求協(xié)同推進降碳減污擴綠增長、加緊經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，強調要“建立一批零碳園區(qū)，推動全國碳市場建設，建立產(chǎn)品碳足跡管理體系、碳標識認證制度”。

（二）國務院相關部門發(fā)布的重要政策和措施

1. 全國溫室氣體自愿減排交易市場（ccer）重新啟動。2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場（CCER）啟動儀式在北京綠色交易所正式重啟。2023年以來，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，公布了造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風力發(fā)電、紅樹林營造等4項方法學，確定國家氣候戰(zhàn)略中心為CCER注冊登記機構，北京綠色交易所作為CCER交易機構；相關部門此后陸續(xù)公布了《溫室氣體自愿減排注冊登記規(guī)則（試行）》《溫室氣體自愿減排項目設計與實施指南》和《溫室氣體自愿減排交易和結算規(guī)則（試行）》《溫室氣體自愿減排項目審定與減排量核查實施規(guī)則》等，為CCER重啟和運營提供了法規(guī)和政策保障。CCER整體發(fā)展和運營良好。2024年全年CCER成交量超1960萬噸，交易價格進入第四季度大幅上升至100元/噸。

2. 建立碳足跡管理標準體系。2024年6月，生態(tài)環(huán)境部會同十五部門聯(lián)合發(fā)布了《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》，標志著產(chǎn)品級別的碳足跡管理制度落地實施。建立碳足跡管理體系，統(tǒng)一碳足跡核算方法，必將促進生產(chǎn)方式和消費方式的綠色低碳轉型。

3. 強化碳達峰碳中和標準計量體系建設。2024年8月，國家發(fā)展改革委、國家市場監(jiān)管總局、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布“關于進一步強化碳達峰碳中和標準計量體系建設行動方案（2024—2025年）的通知”，要求系統(tǒng)推進、急用先行、開放協(xié)同的原則，圍繞重點領域研制一批國家標準、采信一批團體標準、突破一批國際標準、啟動一批標準化試點。2024年發(fā)布70項碳核算、碳足跡、碳減排、能效能耗、碳捕集利用與封存等國家標準，基本實現(xiàn)重點行業(yè)企業(yè)碳排放核算標準全覆蓋。2025年面向企業(yè)、項目、產(chǎn)品的三位一體碳排放核算和評價標準體系基本形成，重點行業(yè)和產(chǎn)品能耗能效技術指標基本達到國際先進水平，建設100家企業(yè)和園區(qū)碳排放管理標準化試點。

4. 發(fā)布實施可再生發(fā)電綠證市場交易規(guī)則。2024年8月，國家能源局印發(fā)《可再生能源綠色電力證書核發(fā)和交易規(guī)則》，明確了綠證的核發(fā)范圍、核發(fā)流程、交易方式、交易流程、信息披露與監(jiān)管等關鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范了綠證的核發(fā)與交易活動。截至2024年12月，全國累計核發(fā)綠證49.55億個，其中可交易綠證33.79億個。

5. 財政部等九部門聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)可持續(xù)披露準則——基本準則（試行）》。2024年11月，財政部等九部門聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)可持續(xù)披露準則——基本準則（試行）》，正式拉開了國家統(tǒng)一的可持續(xù)信息披露準則體系建設的序幕，企業(yè)可持續(xù)信息披露自此從自愿走向強制，其中應對氣候變化信息成為披露的重心，包括企業(yè)的碳排放信息、企業(yè)碳減排措施、企業(yè)應對氣候風險信息等。

我國氣候行動展望

2025年是習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”理念二十周年，是我國作出“雙碳”目標重大宣示五周年。我國必將以“雙碳”目標為引領，加速推動經(jīng)濟社會全面綠色轉型。基于2024年全球和國內氣候變化重大政策和行動的梳理分析，展望我國2025年及“十五五”期間可能采取的氣候變化行動如下。

1.國家氣候變化政策和管理趨向量化和精細化，強度趨強。一是建立和完善碳計量基礎性工作，包括碳計量方法、基準、標準、規(guī)范和基礎數(shù)據(jù)庫等的建設。二是為地方政府、重點行業(yè)、工業(yè)園區(qū)設定五年碳排放量化管理目標或碳排放預算目標，即到2030年的量化碳排放目標，并作為考核地方政府、園區(qū)“雙碳”工作的依據(jù)。三是建立和完善組織機構的溫室氣體排放臺賬。目前僅要求排放量達到較高門檻的高耗能企業(yè)（發(fā)電、冶煉、建材等）建立溫室氣體排放臺賬并納入監(jiān)管，在“十五五”期間，大多數(shù)企業(yè)及社會事業(yè)機構如醫(yī)院、學校、體育場館、博物館等也將會被逐步納入管控（國家管控或地方政府管控）。碳排放的精細化和量化管理將成為“十五五”期間政府管理碳排放的主要方向。

2.氣候投融資大幅度提升。氣候投融資將在“十五五”期間得到大幅度提升。隨著“雙碳”工作的推進，對投資項目在碳減排、減少氣候風險方面的要求將進一步提升并成為投資審查的“必選項”。國家發(fā)展改革委此前已要求開展投資項目做碳減排評估試點。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等多邊開發(fā)銀行早在2012年前就把投資項目的碳減排評估和計量、降低氣候風險效益等納入項目評估，并把評估結果作為評定項目投資的依據(jù)之一，碳減排效益不顯著的投資方案需要改進項目設計以實現(xiàn)更多的碳減排效益才能夠獲得批準。國家氣候投融資試點開展幾年來，在促進氣候投融資的政策、標準、方法和實踐方面也取得了令人矚目的成效。

“十五五”期間全面開展投資項目的碳減排評估、降低氣候風險評估、大幅度提升投資項目的氣候效益，時機已經(jīng)成熟。當全社會的投資項目都具有顯著的氣候效益時，氣候金融/綠色金融總量和占比就將大幅度提升。需要澄清的是，全社會的總投資不會因為氣候/綠色投資增加而增加，氣候投資的增加是基于減少那些沒有“氣候效益”或 “氣候效益”不顯著的項目的投資而增加的。

3.國內碳市場進一步加速發(fā)展，國際碳市場加速建設中。國內配額市場和自愿減排市場啟動實施以來穩(wěn)步發(fā)展，相關的政策、方法、指南不斷推出和完善?；?024年的工作進展，不出所料，2025年配額市場將會擴容至鋼鐵、電解鋁和水泥三個高排放行業(yè)，新增約1500家重點排放單位納入全國碳市場，碳市場覆蓋的碳排放量將增加約30億噸，使市場總覆蓋量達到80億噸、約占全國排放總量的60%。

在自愿減排市場方面，我國如今已經(jīng)頒布了6個方法學，更多的方法學有望在2025年陸續(xù)出臺。配額市場擴容加上更多的自愿減排方法學出臺，以及16家券商被批準進入碳交易市場，2025年國內碳市場將迎來新的加速發(fā)展。值得重視的是，目前地方碳市場發(fā)展前景不是很清晰：有地方碳市場試點的省市充分利用已經(jīng)建立的地方碳市場交易平臺，通過充分利用市場手段促進地方的碳減排工作；但沒有地方碳市場試點的省市（占絕大多數(shù)）就缺少這樣的手段，只能依靠行政命令推進碳減排，或通過變通的辦法利用“碳普惠”作為地方碳市場的交易平臺。

如中央政府能夠明確鼓勵地方政府充分利用碳交易市場手段管控排放門檻較低的企業(yè)和機構的碳排放，將有助于激發(fā)地方政府推進碳排放措施的積極主動性，地方政府可獲得更多手段管控地方中小企業(yè)和機構的碳排放，活躍地方碳市場，對國家碳市場發(fā)展會是有益的補充和支持。

在全球碳市場發(fā)展方面，未來幾年主要還是建立管理機構、開展機構能力建設、研究發(fā)布相關政策、方法學、運行交易規(guī)則等。國際碳市場的落地運行，還將需要數(shù)年時間。

4.低碳技術將成為投資決策的主要因素。實現(xiàn)“雙碳”目標，最終要依靠先進低碳技術的應用。先進低碳技術研發(fā)、在投資決策中把技術的低碳水準作為決策要素之一，對促進碳減排非常重要。隨著國家對碳排放精準和量化管理、在項目投資中開展碳減排評估、項目的碳減排效益得以在碳市場變現(xiàn)等利好政策和措施逐步推進，投資決策中評估技術的低碳水平將成為投資的必然要求，這也將促進更多資源投入到低碳技術研發(fā)和推廣應用中。

5.綠色低碳逐步成為頭部/鏈主/上市企業(yè)標簽并帶動中小微企業(yè)綠色低碳發(fā)展。在全球和國家綠色低碳發(fā)展大勢浪潮影響下，綠色低碳必然成為頭部企業(yè)、鏈主企業(yè)和上市企業(yè)突出的標簽，并在企業(yè)ESG報告中作為亮點向社會公布。國務院國資委在2022年頒布的“中央企業(yè)節(jié)約能源與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法”中要求“中央企業(yè)應發(fā)揮綠色低碳消費引領作用，強化產(chǎn)品全生命周期綠色管理，擴大綠色低碳產(chǎn)品和服務的有效供給，率先執(zhí)行企業(yè)綠色采購指南，建立健全綠色采購管理制度，推進綠色供應鏈轉型”；2023年，進一步要求國有企業(yè)帶頭執(zhí)行企業(yè)綠色采購指南。

國企以及其他頭部企業(yè)、鏈主企業(yè)和上市企業(yè)的綠色采購措施，很快會把綠色低碳要求傳導到中小微企業(yè)。目前還沒有“感受到”綠色低碳發(fā)展要求的中小微企業(yè)，很快將面臨低碳發(fā)展要求的考驗和抉擇。相信不久之后，踐行綠色低碳發(fā)展對于中小微企業(yè)而言將不再是一道“可選題”，而是“必答題”。