“十五五”規(guī)劃綱要提出“加快溫室氣體自愿減排交易市場建設(shè)”。2024年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》明確自愿減排交易市場的管理體制為“市場機(jī)制+政府監(jiān)管”，完善自愿減排交易機(jī)制與監(jiān)管成為推動(dòng)自愿減排交易市場高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

　　隨著我國自愿減排交易市場實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)起步，自愿減排交易機(jī)制（即溫室氣體自愿減排機(jī)制，又稱國家核證自愿減排量機(jī)制，以下簡稱“ccer機(jī)制”）在自愿減排量核證技術(shù)算法、審定核查機(jī)制、交易機(jī)制信息披露、跨政策協(xié)同和國際化水平等方面亟待提升。為此，需以建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的自愿減排交易市場為目標(biāo)，從完善機(jī)制設(shè)計(jì)、夯實(shí)市場監(jiān)管、融入國際碳市場體系入手，努力實(shí)現(xiàn)碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，營造更加公平公開透明的市場環(huán)境，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、建設(shè)美麗中國提供重要支撐。

　　我國自愿減排交易市場建設(shè)的意義和成效

　　近年來，黨和政府高度重視全國自愿減排交易市場建設(shè)，以建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場為目標(biāo)，勾畫了減排成效明顯、碳價(jià)激勵(lì)合理、誠信透明、方法統(tǒng)一、廣泛參與、與國際接軌的高質(zhì)量自愿減排交易市場建設(shè)路線圖。

　　建設(shè)自愿減排交易市場，能夠拓展可量化的減排來源，引導(dǎo)資本與技術(shù)向低碳領(lǐng)域集聚，激發(fā)全社會(huì)自主減排動(dòng)力。同時(shí)，推動(dòng)自愿減排交易市場國際化，也是應(yīng)對國際復(fù)雜環(huán)境、增強(qiáng)我國全球氣候治理話語權(quán)和市場輻射力的有效途徑。

　　我國自愿減排交易市場實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)起步、有序運(yùn)行，在推動(dòng)降碳增匯、引導(dǎo)綠色投資方面的作用初步顯現(xiàn)。在制度上，我國已構(gòu)筑起自愿減排交易“管理制度—基礎(chǔ)設(shè)施”四梁八柱。在市場上，自愿減排項(xiàng)目加快落地實(shí)施，市場交易日益活躍。2024年以來，已公示自愿減排項(xiàng)目140余個(gè)，項(xiàng)目業(yè)主、重點(diǎn)排放單位、投資機(jī)構(gòu)等各類主體累計(jì)開立賬戶超5700個(gè)。2025年，自愿減排交易市場成交量達(dá)884.41萬噸，成交額6.26億元。

　　我國自愿減排交易機(jī)制與監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

　　一是自愿減排量核證技術(shù)算法存在不足。監(jiān)測設(shè)備和技術(shù)的精細(xì)度、穩(wěn)定性亟待提高，不同技術(shù)手段整合、跨區(qū)域跨類型數(shù)據(jù)整合存在困難。如衛(wèi)星遙感技術(shù)需與地面數(shù)據(jù)結(jié)合以實(shí)現(xiàn)減排數(shù)據(jù)穩(wěn)定連續(xù)監(jiān)測，減排數(shù)據(jù)采集和驗(yàn)證程序復(fù)雜。自愿減排量核算的參數(shù)、模型、情景等仍存在較大主觀選擇余地。CCER與其他自愿減排交易機(jī)制、減排政策工具相對獨(dú)立，信息不對稱、機(jī)制設(shè)計(jì)漏洞等可能造成自愿減排量重復(fù)計(jì)算。

　　二是自愿減排量審定核查機(jī)制有待完善。自愿減排項(xiàng)目業(yè)主甚至合謀審定核查機(jī)構(gòu)夸大造假減排數(shù)據(jù)、“漂綠”等行為仍有發(fā)生。一方面，在“嚴(yán)管、嚴(yán)查、嚴(yán)懲自愿減排項(xiàng)目和減排量弄虛作假行為”的要求下，CCER質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制仍然欠缺。另一方面，審定核查機(jī)構(gòu)面臨職責(zé)邊界不清、核查能力與服務(wù)質(zhì)量參差不齊以及專業(yè)性、獨(dú)立性受到質(zhì)疑等問題。

　　三是CCER市場信息、項(xiàng)目信息披露有限?，F(xiàn)存自愿減排項(xiàng)目預(yù)測減排量、已簽發(fā)量、注銷量等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)未能及時(shí)更新，加上CCER的需求主要來自于碳排放權(quán)交易市場的履約抵消，碳配額數(shù)量公開性不足直接導(dǎo)致CCER需求規(guī)模獲取困難。此外，CCER信息披露“重項(xiàng)目、輕主體”，側(cè)重于預(yù)測性的經(jīng)濟(jì)收益和環(huán)保效益信息披露，而對于項(xiàng)目本身的復(fù)雜性、不確定性及其運(yùn)營狀況、財(cái)務(wù)健康狀況、環(huán)境合規(guī)記錄、治理結(jié)構(gòu)、潛在的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等信息披露不足。

　　四是CCER跨政策協(xié)同和國際化水平亟待提升。CCER與其他減排政策工具尚未協(xié)同形成合力，包括機(jī)制設(shè)計(jì)重疊、跨領(lǐng)域全面有效監(jiān)管困難、政策工具間信息共享流動(dòng)不暢，影響了減排政策工具系統(tǒng)性優(yōu)化。在國際化方面，受制于方法學(xué)、審定核查標(biāo)準(zhǔn)未完全對齊國際規(guī)則，我國審定核查機(jī)構(gòu)缺乏國際獨(dú)立背景，跨境資金支付與結(jié)算體系尚未建立，以及考慮國內(nèi)外市場價(jià)差和交易風(fēng)險(xiǎn)等因素，CCER與國際碳市場之間的互認(rèn)和交易機(jī)制尚未建立。

　　完善自愿減排交易機(jī)制與監(jiān)管的建議

　　以建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的自愿減排交易市場為目標(biāo)，建議從完善機(jī)制設(shè)計(jì)、夯實(shí)市場監(jiān)管、融入國際碳市場體系入手，推動(dòng)自愿減排交易機(jī)制邁入發(fā)展新階段。

　　首先，健全CCER審定與核查體系。完善審定核查標(biāo)準(zhǔn)和制度。推動(dòng)CCER審定核查實(shí)施規(guī)則向特定方法學(xué)精細(xì)化、明晰化、標(biāo)準(zhǔn)化升級，尤其是減少額外性論證、監(jiān)測計(jì)劃制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的主觀選擇空間。審定核查機(jī)構(gòu)必要時(shí)需公開征詢與合理考慮利益相關(guān)方意見，保證審定核查結(jié)論嚴(yán)謹(jǐn)可靠。建立自愿減排量監(jiān)測核查數(shù)據(jù)責(zé)任“黑名單”制度，若發(fā)現(xiàn)欺詐、夸大、造假等行為，撤銷核證自愿減排量并追溯項(xiàng)目業(yè)主、審定核查機(jī)構(gòu)、自愿減排量交易方的有關(guān)責(zé)任。

　　推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)手段賦能。引入遙感監(jiān)測、地理信息、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)減排項(xiàng)目實(shí)時(shí)監(jiān)測與動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)采集。建立健全統(tǒng)一的自愿減排量核算基礎(chǔ)參數(shù)數(shù)據(jù)庫和核算系統(tǒng)，涵蓋各項(xiàng)方法學(xué)中的關(guān)鍵指標(biāo)參數(shù)和主流核算模型，對接項(xiàng)目實(shí)時(shí)監(jiān)測數(shù)據(jù)。提升審定核查智能化水平，利用人工智能與大數(shù)據(jù)技術(shù)識別異常并生成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。建立CCER全流程信息化管理體系，嚴(yán)格控制減排數(shù)據(jù)信息質(zhì)量，確保全鏈條存證可再現(xiàn)、全過程高質(zhì)高效。

　　強(qiáng)化審定核查專業(yè)性和獨(dú)立性。除預(yù)測性的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益研判外，審定核查機(jī)構(gòu)更要基于風(fēng)險(xiǎn)識別與判定，采取適用的審定核查規(guī)則，做好周密策劃。若項(xiàng)目運(yùn)營條件變化，審定核查機(jī)構(gòu)應(yīng)具備及時(shí)接續(xù)開展工作、評估數(shù)據(jù)有效性的條件。建立育選管用人員管理機(jī)制，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員自律，專業(yè)履職、自律守規(guī)。明確審定核查機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立核查責(zé)任，機(jī)構(gòu)和人員需與項(xiàng)目業(yè)主無利益關(guān)聯(lián)，所做結(jié)論基于客觀證據(jù)，不受利益相關(guān)方的影響；不得從事可能對審定與核查工作的客觀公正產(chǎn)生影響的開發(fā)、營銷、咨詢等活動(dòng)。公示和披露審定核查機(jī)構(gòu)服務(wù)信息，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

　　其次，加強(qiáng)自愿減排交易市場監(jiān)管和信息披露。加強(qiáng)CCER流轉(zhuǎn)與交易監(jiān)管。強(qiáng)化自愿減排項(xiàng)目業(yè)主、審定核查機(jī)構(gòu)要恪守誠信原則，嚴(yán)格落實(shí)承諾事項(xiàng)。由認(rèn)證機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管和實(shí)施審定核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審批與動(dòng)態(tài)退出。對注冊登記機(jī)構(gòu)實(shí)行日常合規(guī)監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)督檢查。推動(dòng)交易機(jī)構(gòu)完善市場交易風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、識別、預(yù)警及處置程序，對于擾亂市場秩序、操縱市場等行為及時(shí)移交監(jiān)管部門。構(gòu)建跨部門信息共享與聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，對已登記項(xiàng)目與核證自愿減排量開展抽查復(fù)核，重點(diǎn)核查真實(shí)性、額外性與方法學(xué)適用合規(guī)性。開展碳市場體系交易信息跟蹤和CCER供需評估，建立市場調(diào)節(jié)機(jī)制，錨定合理價(jià)格區(qū)間，防止價(jià)格異常波動(dòng)。

　　加強(qiáng)信息披露制度建設(shè)。健全更加細(xì)化的分級分類信息披露機(jī)制和信息披露清單，明確CCER各類主體信息披露責(zé)任。健全項(xiàng)目注冊登記信息、核證自愿減排量流轉(zhuǎn)信息、市場交易信息等互聯(lián)互通機(jī)制，避免數(shù)據(jù)信息“孤島”。擴(kuò)大CCER關(guān)聯(lián)信息披露范圍，包括碳排放權(quán)交易市場、能源市場、其他減排政策工具關(guān)鍵信息。鼓勵(lì)CCER和其他自愿減排交易機(jī)制參與主體主動(dòng)、準(zhǔn)確、完整公開非商業(yè)機(jī)密信息，加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、市場交易風(fēng)險(xiǎn)提示，客觀公正分析減排路徑復(fù)雜性、碳逆轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)等。建立信息披露征信系統(tǒng)，對信息披露評級較高的主體可提供自愿減排項(xiàng)目審定和自愿減排量核查、數(shù)據(jù)服務(wù)與技術(shù)咨詢等綠色通道。

　　再次，推進(jìn)CCER與其他減排政策工具的協(xié)同。政策層面，以“減排激勵(lì)”為共同目標(biāo)協(xié)調(diào)CCER與綠電、綠證的機(jī)制設(shè)計(jì)，避免市場間形成套利驅(qū)動(dòng)。明確CCER與綠電、綠證在核算和使用場景上的區(qū)別隔離，特定核證自愿減排量“擇一”參與CCER、綠電、綠證的原則，切實(shí)維護(hù)和保障項(xiàng)目業(yè)主自主選擇權(quán)益。監(jiān)管層面，建立健全CCER、碳排放權(quán)交易、綠電和綠證的信息共享機(jī)制，如通過國家綠證核發(fā)交易系統(tǒng)、CCER注冊登記平臺及時(shí)互通綠證核發(fā)交易、CCER申請流轉(zhuǎn)有關(guān)信息，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)管理和互聯(lián)互通水平。

　　最后，穩(wěn)步提高CCER國際化水平。強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)對接，消除國際合作壁壘。推動(dòng)核證自愿減排量標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌，探索引入國際獨(dú)立審定核查機(jī)構(gòu)，提升CCER全球公信力。以國際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）為突破口，加強(qiáng)與國際民航組織的對接合作，探索CCER參與CORSIA機(jī)制的可行路徑。

　　深化規(guī)則共建，重塑國際秩序。開展國際碳市場規(guī)則研究，動(dòng)態(tài)跟蹤全球碳市場體系規(guī)則演變趨勢，積極參與《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機(jī)制規(guī)則制定，促進(jìn)建立兼顧各方利益的國際規(guī)則體系。加強(qiáng)對話交流，在制度輸出、機(jī)制共建、技術(shù)合作等方面為全球碳市場體系建設(shè)提供中國智慧與解決方案。

　　探索跨境合作，拓展市場版圖。探索在《巴黎協(xié)定》第六條機(jī)制下對外開展項(xiàng)目合作，建立CCER拓展市場，推動(dòng)?xùn)|盟、一帶一路合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置、共建規(guī)則體系、集中登記辦理、規(guī)范整合交易。鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)參與國際自愿減排市場交易，同時(shí)，吸引國際資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)CCER及拓展市場的繁榮發(fā)展。

　　（作者：郭琎系國家發(fā)展改革委市場與價(jià)格研究所副研究員；楊娟系國家發(fā)展改革委市場與價(jià)格研究所室主任、研究員）