黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)從縱向補(bǔ)償拓展到縱向與橫向補(bǔ)償結(jié)合、從區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償拓展到區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間補(bǔ)償結(jié)合、從政府補(bǔ)償拓展到政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償結(jié)合，有效促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色低碳發(fā)展，推動(dòng)了美麗中國(guó)建設(shè)進(jìn)程。但是，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)依然有需要進(jìn)一步完善的地方。黨的二十屆四中全會(huì)明確提出完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，筆者從以下五個(gè)角度提出建議。

堅(jiān)持“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”原則，推進(jìn)受償主體多元化，充分調(diào)動(dòng)各生態(tài)保護(hù)主體的積極性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制主張基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效或因生態(tài)環(huán)境保護(hù)所放棄的機(jī)會(huì)成本給予相應(yīng)補(bǔ)償，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償能夠激發(fā)保護(hù)者的積極性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及居民、企業(yè)和政府多個(gè)主體，因嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求所喪失的機(jī)會(huì)成本，對(duì)居民而言是收入、對(duì)企業(yè)而言是利潤(rùn)、對(duì)政府而言是稅收。因此，這三個(gè)主體都應(yīng)該得到補(bǔ)償。

但是，除了生態(tài)公益林保護(hù)、耕地地力保護(hù)補(bǔ)償?shù)炔糠猪?xiàng)目外，相當(dāng)一部分生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目并未補(bǔ)償?shù)阶鳛楸Ｗo(hù)者的居民。特別是水庫(kù)由發(fā)電、防洪、灌溉為主要功能轉(zhuǎn)變?yōu)轱嬘盟垂δ芎螅瑢?duì)水庫(kù)庫(kù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償大多局限于對(duì)政府的補(bǔ)償，政府獲得的補(bǔ)償資金又主要用于環(huán)境污染治理和生態(tài)工程建設(shè)。

筆者建議，基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)是多個(gè)主體協(xié)同作用的結(jié)果，居民、企業(yè)和政府均應(yīng)成為受償主體。在分配來(lái)自各級(jí)政府及受益企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償資金時(shí)，要充分考慮居民尤其是農(nóng)村居民由于產(chǎn)業(yè)活動(dòng)受限而承擔(dān)的收入損失、企業(yè)由于更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而承受的利潤(rùn)損失、政府由于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而帶來(lái)的財(cái)政稅收損失。在生態(tài)補(bǔ)償資金有限的情況下，要確立“居民優(yōu)先”的原則，按照“居民優(yōu)先于企業(yè)、企業(yè)優(yōu)先于政府”的順序予以安排。這樣，就能夠充分激發(fā)廣大人民群眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極性。

堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，推進(jìn)補(bǔ)償主體多元化，讓受益者珍惜和高效利用優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品

生態(tài)保護(hù)的受益主體有些是清晰的，有些是模糊的。在生態(tài)保護(hù)受益主體難以確定的時(shí)候，如森林氣候調(diào)節(jié)功能的提升屬于典型的公共物品，離不開(kāi)政府補(bǔ)償；在生態(tài)保護(hù)的受益主體可以明晰界定的情況下，完全可以落實(shí)“受益者補(bǔ)償”原則。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償資金90%以上來(lái)自政府，市場(chǎng)補(bǔ)償不足10%。政府補(bǔ)償中，雖然中央政府占比逐漸下降，但65%以上依然來(lái)自中央政府，地方政府投入不足35%。保障城市生產(chǎn)和生活用水的引水工程中，誰(shuí)用水、用多少、用什么水等信息均十分清晰，完全可以讓用水戶(hù)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償資金。但有些地方政府為了回避水價(jià)漲價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，寧可選擇政府隱性補(bǔ)貼水價(jià)的做法。這樣，既加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，又由于水價(jià)沒(méi)有體現(xiàn)水資源的稀缺性導(dǎo)致出現(xiàn)過(guò)度用水或水資源浪費(fèi)的情況。

為此，筆者建議，根據(jù)受益主體界定難度確定補(bǔ)償主體。在生態(tài)保護(hù)受益主體不易確定的時(shí)候，需要政府承擔(dān)補(bǔ)償主體的角色。對(duì)于純公共生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)施政府全額補(bǔ)償；對(duì)于混合生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)施政府部分補(bǔ)償。在生態(tài)受益主體容易確定時(shí)，可按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則確定補(bǔ)償主體。在全國(guó)廣泛實(shí)施的引水工程中，用水信息十分明確，在水價(jià)基礎(chǔ)上加上生態(tài)補(bǔ)償價(jià)，由用水企業(yè)和居民按照用水的量和質(zhì)進(jìn)行付費(fèi)，既完全必要，也完全可能。

堅(jiān)持“因事而異、因時(shí)而異”的原則，推進(jìn)補(bǔ)償金額評(píng)估方法多樣化，力求應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)技術(shù)性難題。但是，隨著生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和數(shù)字化技術(shù)的快速發(fā)展，已經(jīng)足以解決生態(tài)補(bǔ)償定價(jià)難題。而用水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)交易等市場(chǎng)補(bǔ)償，無(wú)需政府定價(jià)，定價(jià)權(quán)就應(yīng)該交給市場(chǎng)。但是，“拍腦袋定價(jià)”現(xiàn)象在一些地方依然存在，象征性給一點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償資金，以安撫有關(guān)地區(qū)和百姓?！皻㈦u用牛刀定價(jià)”的問(wèn)題一定程度上也存在，以生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）的核算確定生態(tài)補(bǔ)償金額，有些地區(qū)甚至GEP核算的成本還高于生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕痤~。

筆者建議，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要堅(jiān)持“因事而異、因時(shí)而異”的原則。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性物品屬性的市場(chǎng)補(bǔ)償（如用水權(quán)交易等），把定價(jià)權(quán)交給市場(chǎng)；對(duì)于俱樂(lè)部物品（經(jīng)濟(jì)學(xué)上指具有私人產(chǎn)品基本特征但屬性不強(qiáng)烈，且在一定范圍內(nèi)呈現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品）屬性的中小流域的社會(huì)補(bǔ)償，把定價(jià)權(quán)交給社會(huì)組織和社會(huì)主體；對(duì)于公共物品屬性的政府補(bǔ)償，定價(jià)權(quán)交給上級(jí)政府主導(dǎo)下的相關(guān)政府之間的協(xié)商機(jī)制。

基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不同情景，可以在市場(chǎng)價(jià)值法、替代市場(chǎng)法、假想市場(chǎng)法等不同方法中選擇其中一種或若干種方法進(jìn)行評(píng)估，從而作為參考標(biāo)準(zhǔn)。從補(bǔ)償需求側(cè)看，生態(tài)需求的遞增性決定了生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格的遞增性；從補(bǔ)償供給側(cè)看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)力不斷上升。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要與時(shí)俱進(jìn)，隨著財(cái)力的增強(qiáng)不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，逐步深入落實(shí)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。

堅(jiān)持“市場(chǎng)決定、政府有效”原則，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償方式市場(chǎng)化，讓發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主渠道

政府轉(zhuǎn)移支付等政府補(bǔ)償往往只能實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的部分價(jià)值，生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易等市場(chǎng)補(bǔ)償則可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的全部?jī)r(jià)值。隨著自然資源稀缺性與日俱增和自然資源產(chǎn)權(quán)界定成本與日遞減，市場(chǎng)機(jī)制配置生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的條件已經(jīng)具備。但是，就全國(guó)而言，大部分生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易還沒(méi)有真正成為資源配置的決定性機(jī)制。

對(duì)此，筆者建議，要加快推進(jìn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的委托代理制度建設(shè)，對(duì)于可以市場(chǎng)化配置的自然資源使用權(quán)盡快委托到地方政府直至微觀主體。探索建立全國(guó)統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易所，將用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等產(chǎn)權(quán)交易職能全部納入其中，避免自然資源產(chǎn)權(quán)交易出現(xiàn)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象。

在總量控制、產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則先行的前提下，鼓勵(lì)區(qū)域和區(qū)域之間、行業(yè)和行業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易，將自然資源配置到最高效率的區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)那里，從而實(shí)現(xiàn)自然資源配置的最優(yōu)化，為企業(yè)發(fā)展插上綠色翅膀。同時(shí)，政府要切實(shí)全面履行生態(tài)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、交易秩序維護(hù)等方面的職責(zé)。

堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色共富”原則，建立雙向“飛地補(bǔ)償”模式，以最大力度支持生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)共富

流域上游地區(qū)往往是生態(tài)敏感區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，為此，各地推行了相當(dāng)數(shù)量的“飛地補(bǔ)償”模式，也就是上游地區(qū)到下游地區(qū)設(shè)立飛地，飛地的稅收按照一定比例在上游地區(qū)和下游地區(qū)之間進(jìn)行分配。這種模式有比較成功的，也有效果不理想的。原因在于，“飛地補(bǔ)償”中存在上游地區(qū)和下游地區(qū)之間的摩擦，上游地區(qū)往往沒(méi)有能力在下游地區(qū)組織招商引資和園區(qū)管理，上游地區(qū)從下游地區(qū)的“飛地”中獲得的稅收不能等價(jià)于在上游地區(qū)自身組織生產(chǎn)所能夠獲得的收益。

筆者建議，可探索建立反向“飛地補(bǔ)償”模式，在上游地區(qū)建設(shè)園區(qū)組織生產(chǎn)，上游地區(qū)不僅政府可以獲得稅收，而且企業(yè)可以獲得利潤(rùn)、職工可以獲得薪酬。

對(duì)此，一要識(shí)別上游地區(qū)設(shè)立小型園區(qū)或點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)的可能性，只要不突破生態(tài)紅線(xiàn)，就可以鼓勵(lì)謀劃工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游園區(qū)等；二要支持上游地區(qū)開(kāi)設(shè)“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，在用地指標(biāo)、用能指標(biāo)、用水指標(biāo)、排放指標(biāo)等方面予以政策傾斜；三要鼓勵(lì)下游地區(qū)到上游地區(qū)組織實(shí)施園區(qū)運(yùn)營(yíng)，將相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)引入相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這樣，上游地區(qū)不僅可以獲得政府的稅收、企業(yè)的利潤(rùn)和職工的薪酬，而且可以從園區(qū)發(fā)展中學(xué)到經(jīng)營(yíng)管理才能，培養(yǎng)出當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)家隊(duì)伍，真正形成“造血功能”，為后續(xù)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

作者系浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院院長(zhǎng)、浙江省生態(tài)文明智庫(kù)聯(lián)盟理事長(zhǎng)