近年來，全球航空業(yè)發(fā)展迅猛?？罩锌蛙嚬景l(fā)布最新全球市場預(yù)測報(bào)告（Cities, Airports & Aircraft 2019-2038）指出，到2038年全球客運(yùn)航空將保持4.3%的年均增長率，但同時也將導(dǎo)致航空碳排放的迅速增長。國際民航組織（ICAO）指出，如果不采取措施，到2050年全球航空業(yè)碳排放量將增長至當(dāng)前水平的3倍，其中國際航空碳排放是主要來源。為解決國際航空碳排放對氣候變化的影響，ICAO制定了國際航空2020年碳中性增長目標(biāo)，以及包括國際航空碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）在內(nèi)的一攬子氣候行動計(jì)劃，其中，CORSIA旨在推動航空企業(yè)采用合格排放單元（Eligible Emission Unit, 即下文“合格減排項(xiàng)目體系”產(chǎn)生的排放單元）抵消航空運(yùn)輸企業(yè)2020年后的國際航班碳排放增量。自2016年ICAO開始推動CORSIA實(shí)施以來，CORSIA的實(shí)施內(nèi)容逐步完善，首先提出實(shí)施CORSIA的五個要素，并先后建立臨時項(xiàng)目評估小組（IPAG）和技術(shù)咨詢委員會（TAB），推出了合格排放單元的EUC標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境完整性評估標(biāo)準(zhǔn)，同時，各個減排項(xiàng)目體系也爭相申報(bào)成為CORSIA合格排放單元的供應(yīng)渠道。2020年3月2日開始，ICAO召開了第219次理事會會議，屆時會在TAB提交的關(guān)于CORSIA合格排放單元申請項(xiàng)目評估建議的基礎(chǔ)上，公布哪一類減排項(xiàng)目體系入選CORSIA合格排放單元的供應(yīng)渠道。值此契機(jī)，本文對CORSIA的申報(bào)合格減排項(xiàng)目體系以及未來CORSIA實(shí)施過程中可能存在的系列問題作了簡要分析（注：本研究所指申報(bào)合格減排項(xiàng)目體系為申報(bào)CORSIA合格排放單元的基于項(xiàng)目的碳抵消機(jī)制，如ccer、CDM體系等；所指項(xiàng)目則為基于申報(bào)減排項(xiàng)目體系下開發(fā)的具體減排項(xiàng)目）。

一、現(xiàn)有申報(bào)項(xiàng)目體系可能存在的問題

（一）申報(bào)項(xiàng)目體系仍需完善以符合CORSIA合格減排單元標(biāo)準(zhǔn)

一是不同的申報(bào)減排項(xiàng)目體系對于CORSIA合格排放單元標(biāo)準(zhǔn)（Emission Unit Criteria, EUC）要求的符合程度有顯著不同。有些項(xiàng)目體系很難符合EUC的規(guī)定，甚至可能無法被視為能產(chǎn)生合格碳抵消項(xiàng)目的體系。對于有特定要求的EUC來說，申請者在闡述如何符合EUC項(xiàng)目要求上也存在顯著差異，目前來說也沒有一個申報(bào)減排項(xiàng)目體系能否完全匹配EUC的全部要求。因此，建議項(xiàng)目申報(bào)主體可以相互學(xué)習(xí)借鑒，采用同行的先進(jìn)做法或最佳方式，爭取滿足所有的要求。

二是目前提交申請的所有減排項(xiàng)目體系都需要進(jìn)一步修改申報(bào)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)程序，以滿足EUC的要求，而項(xiàng)目程序和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的修改涉及到繁雜的處理周期，有些關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)的修訂還通常涉及多個草案和利益相關(guān)方的意見征求。這樣一來，若批準(zhǔn)基于未來可能采取的標(biāo)準(zhǔn)修訂和程序更新的申報(bào)減排項(xiàng)目體系，可能會對CORSIA的完整性造成相當(dāng)大的風(fēng)險。只要抵消項(xiàng)目還沒有獲批成為CORSIA合格排放單元，民航組織就可考慮替代方案，如批準(zhǔn)“暫時性”減排項(xiàng)目（即由技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)審核的，在未完全符合EUC情況下，暫時作為過渡使用的CORSIA抵消項(xiàng)目），但其最終是否能使用，仍須視項(xiàng)目實(shí)施方案的修改完善程度和是否可恰當(dāng)執(zhí)行而定，并由國際民用航空組織（ICAO）對此做出最后評估和確認(rèn)。

（二）申報(bào)項(xiàng)目體系缺乏EUC完整性說明

目前，合格排放單元EUC文件以及ICAO相關(guān)政策文件暫時未就減排項(xiàng)目體系的完整性做出規(guī)定，同時也沒有要求CORSIA的申報(bào)減排項(xiàng)目體系提交完整性說明。例如，如何規(guī)定并確保各申報(bào)減排項(xiàng)目體系下不具有永久性減排效應(yīng)項(xiàng)目的減排量簽發(fā)期限，如林業(yè)碳匯項(xiàng)目應(yīng)提供保證長期減排的監(jiān)測方法或能對潛在逆轉(zhuǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)拇胧?；另外，是否需要提供清晰的程序去評估碳抵消項(xiàng)目中除CO2外的溫室氣體潛在的全球變暖效應(yīng)，以及對于不同版本的IPCC科學(xué)評估報(bào)告，需明確應(yīng)統(tǒng)一采用的全球變暖潛能（GWPs）值，從而使得計(jì)算非二氧化碳減排/二氧化碳的轉(zhuǎn)化當(dāng)量具有可比性（注：最新版本的是2014年的IPCC第五次科學(xué)評估報(bào)告，不同版本IPCC報(bào)告給出的GWPs值有所差異。第六次評估報(bào)告將在2022年發(fā)布）。同樣地，目前也不清楚這些項(xiàng)目減排期限的批準(zhǔn)時間，以及如何確保它們在簽發(fā)后能繼續(xù)滿足EUC的要求。若發(fā)生減排逆轉(zhuǎn)，應(yīng)在逆轉(zhuǎn)得到糾正之前不再進(jìn)一步簽發(fā)碳減排量。

（三）國際氣候談判爭議未決事項(xiàng)對機(jī)制實(shí)施帶來的不確定性

COP 25的與會各國最終未能就極受關(guān)注的《巴黎協(xié)定》第六條的實(shí)施細(xì)則（涉及指導(dǎo)各國如何通過市場機(jī)制開展國際碳減排合作）達(dá)成一致，因此對于涉及在CORSIA使用合格排放單元的情況與全球應(yīng)對氣候變化的總體目標(biāo)的協(xié)同仍需要進(jìn)一步明晰。如未被納入國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的減排量應(yīng)該如何處理；哪些關(guān)鍵要素是東道國進(jìn)行認(rèn)證和授權(quán)的必要依據(jù)；探索結(jié)合國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)，適時完善CNG2020（注：國際航空運(yùn)輸協(xié)會表決通過了CNG2020決議，旨在將國際航空業(yè)二氧化碳凈排放量限制在2020年的水平(碳中和增長,或稱CNG)）的可行性和實(shí)施路徑；應(yīng)該采取什么行動去做相應(yīng)的調(diào)整申請，以解釋CORSIA合格排放單元的使用情況。

二、現(xiàn)有CORSIA機(jī)制的對策分析與探討

（一）適時完善EUC標(biāo)準(zhǔn)和完整性說明

其一，ICAO可以考慮在申請減排項(xiàng)目體系修訂其標(biāo)準(zhǔn)和程序滿足所有標(biāo)準(zhǔn)后，才可批準(zhǔn)成為符合CORSIA資格的合格減排項(xiàng)目體系。其二，ICAO不妨進(jìn)一步闡釋當(dāng)前申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)中未明確解決的若干事項(xiàng)，如應(yīng)采用何種方式評估項(xiàng)目的全球變暖潛在效應(yīng)，即衡量減排項(xiàng)目的非二氧化碳排放的全球變暖效應(yīng)；未簽署參加《巴黎協(xié)定》的國家其減排項(xiàng)目是否可允許用于CORSIA抵消；哪種類型的國際減排目標(biāo)必須避免重復(fù)計(jì)算；以及未納入NDC的減排項(xiàng)目。其三，ICAO可以考慮采取透明的程序，如由ICAO技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（Technical Advisory Body, TAB）開發(fā)一個透明和公開的程序，用于CORSIA項(xiàng)目資格的初始批準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)督、重新批準(zhǔn)、暫停和終止。這個過程還可以通過要求提供更詳細(xì)的信息來解決當(dāng)前應(yīng)用程序中信息不足的問題。其四，呼吁各締約方就《巴黎協(xié)定》第六條國際規(guī)則中列入具體規(guī)定，說明各國應(yīng)如何在CORSIA框架下計(jì)算可使用的抵消減排量。

上述問題的修訂情況有助于CORSIA的有效實(shí)施，中國應(yīng)積極關(guān)注CORSIA的發(fā)展，對標(biāo)并完善CCER減排項(xiàng)目體系，爭取推動CCER納入CORSIA合格減排項(xiàng)目體系。同時，也應(yīng)結(jié)合國家自身利益，按照巴黎協(xié)定確定的自主貢獻(xiàn)原則設(shè)定國內(nèi)、國際統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行業(yè)減排目標(biāo)、機(jī)制和方案，提前謀劃國際航空減排的多種準(zhǔn)備和參與路徑。

（二）公平合理保障全球碳抵消項(xiàng)目供需平衡

其一， ICAO需在充分考量EUC標(biāo)準(zhǔn)和完整性的基礎(chǔ)上，無差別地公平對待全球各項(xiàng)目體系申請。CORSIA已經(jīng)制定了嚴(yán)格的EUC標(biāo)準(zhǔn)，如果不加考量地對減排項(xiàng)目的地區(qū)、項(xiàng)目類型以及時間等加以限制，或?qū)?dǎo)致合格減排單元的供應(yīng)不足，而潛在的巨大合格減排單元缺口將影響CORSIA機(jī)制的有效推行。根據(jù)全球著名金融市場數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商Refinitiv預(yù)測[1]，CORSIA實(shí)施期間全球或?qū)⒂谐^20億噸的抵消需求。而以全球目前減排量供應(yīng)最大的CDM項(xiàng)目為例，當(dāng)CORSIA同時限制來自中國、印度、巴西等金磚國家的特定項(xiàng)目類型項(xiàng)目和2020年以前的所有項(xiàng)目時，減排量供應(yīng)最大僅有5億噸左右。另據(jù)碳市場觀察報(bào)道[2]，全球多個減排項(xiàng)目體系目前均為沒有達(dá)到CORSIA的標(biāo)準(zhǔn)，減排項(xiàng)目未來為達(dá)到CORSIA的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⒉捎酶訃?yán)格的程序，減排量供應(yīng)也將受到影響；其二，從供應(yīng)端來講， ICAO以及各申報(bào)項(xiàng)目體系管理機(jī)構(gòu)需合理預(yù)測未來抵消量的需求，鼓勵符合EUC標(biāo)準(zhǔn)的碳抵消項(xiàng)目的開發(fā)，形成合理供需格局，發(fā)揮碳價及市場機(jī)制對航空碳減排的促進(jìn)作用；其三， 從需求端來講，ICAO需慎重評估全球各航空企業(yè)碳排放抵消需求的增長壓力以及差異性，不以碳排放增量和絕對增速作為衡量航空企業(yè)碳排放抵消量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，充分保障發(fā)展中國家以及國際航空業(yè)快速增長國家的發(fā)展空間。

（三）關(guān)于航空企業(yè)應(yīng)對CORSIA機(jī)制的思路

CORSIA將對全球航空企業(yè)產(chǎn)生巨大的減排成本，IATA[3]預(yù)測到2035年國際航空業(yè)將產(chǎn)生超過400億美元的氣候融資需求，特別是中國的航空公司，其面臨的碳成本預(yù)測或達(dá)120億美元，建議各航空企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對。其一，建議各航空企業(yè)遵從ICAO以及各國民航管理機(jī)構(gòu)的要求，深入了解CORSIA的規(guī)則和工作機(jī)制，加強(qiáng)人員和配套機(jī)制的建設(shè)，切實(shí)履行航空碳排放的監(jiān)測與報(bào)告責(zé)任，建立企業(yè)航空碳排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；其二，建議各航空企業(yè)要明確自身的碳排放水平以及減排能力，結(jié)合企業(yè)歷年排放數(shù)據(jù)以及未來發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮飛機(jī)燃油效率改進(jìn)、優(yōu)化航班運(yùn)行路線和運(yùn)營效率，以及生物航油替代等因素，合理預(yù)測企業(yè)碳排放量以及企業(yè)的減排成本；其三，建議各航空企業(yè)綜合運(yùn)用壓力測試等方法評估企業(yè)應(yīng)對CORSIA的情況，合理布局企業(yè)氣候融資計(jì)劃以及減排項(xiàng)目開發(fā)，優(yōu)化企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，降低CORSIA帶來的風(fēng)險。

（四）做好CORSIA機(jī)制的實(shí)施前評估和應(yīng)對

首先，國際民航組織大會第40屆會議（ICAO A40），雖然歷經(jīng)坎坷通過了相關(guān)決議，但并未沒有實(shí)際解決CORSIA的公平性、可行性、合理性等爭議。即有關(guān)國家認(rèn)為CORSIA的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）及其實(shí)施給發(fā)展中國家?guī)磉^重負(fù)擔(dān)，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則并未得到充分體現(xiàn)。建議ICAO以及各利益相關(guān)方充分考慮碳排放增量分配方式以及基準(zhǔn)設(shè)置的合理性等影響CORSIA公平的因素。

其次，CORSIA僅僅解決國際航空碳排放的問題，但同一家航空企業(yè)則面臨國際性、區(qū)域性、國內(nèi)碳交易體系的共同約束，多重管理問題突出，建議ICAO以及各成員國家和地區(qū)民航管理機(jī)構(gòu)充分協(xié)商，就航空碳排放MRV、交易以及減排項(xiàng)目開發(fā)等事項(xiàng)達(dá)成一致，逐步統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比如推動建立不同管控體系下航空企業(yè)MRV數(shù)據(jù)監(jiān)測機(jī)制，跨地區(qū)減排項(xiàng)目開發(fā)與減排量交易的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等。

最后，CORSIA即將進(jìn)入實(shí)施階段，各國民航業(yè)應(yīng)對CORSIA的能力建設(shè)應(yīng)全面鋪開，要逐步推動建立相關(guān)的行業(yè)機(jī)構(gòu)、服務(wù)企業(yè)以及人員儲備。

三、結(jié)語

在CORSIA即將實(shí)施的背景下，中國民航需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，對標(biāo)先進(jìn)，提升民航運(yùn)輸業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展能力和影響力；同時，我國碳排放權(quán)市場參與主體、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)等也可以積極主動參與相應(yīng)研究，為更好地服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略、維護(hù)國家整體利益和行業(yè)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)。

（本文為廣碳所承接的美國環(huán)保協(xié)會（EDF）相關(guān)項(xiàng)目的部分成果摘要，轉(zhuǎn)載請注明出處。）

作者：廣州碳排放權(quán)交易所 肖斯銳、陳立平；美國環(huán)保協(xié)會 劉洪銘

參考文獻(xiàn)

[1] 2019年3月Refinitiv發(fā)布的研究報(bào)告: Free use of offsets would swamp global aviation climate scheme和Demand for offsets from CORSIA: 2021-2035.

[2] Carbon market watch.First class or economy? An assessment of credit providers for the aviation offsetting scheme.April 1, 2019.

[3]數(shù)據(jù)來源于IATA官方網(wǎng)站（https://www.iata.org/en/policy/environment/corsia/）以及中國航空運(yùn)輸協(xié)會《航協(xié)資訊》2019年第23期