如今，氣候變化議題成為眾多國際組織和基金會關(guān)注的重要問題。然而，令人擔(dān)憂的是，近20年來，國際社會對氣候變化議題的討論呈現(xiàn)出深度政治化趨向。在歐洲，“令人難以忽視和費解的是，以往以反移民、反歐盟、反建制作為政治訴求的右翼民粹主義政黨迅速將氣候變化作為攻擊目標(biāo)”；在2019年的議會選舉中，出現(xiàn)了綠色浪潮和右翼民粹主義的對決，綠黨和右翼民粹主義政黨成為最大贏家。學(xué)術(shù)界亦不能幸免，分裂為“謊言制造者”和“懷疑論者”，相互指責(zé)對方被政治收買。在媒體的操縱和推波助瀾下，這一涉及人類未來命運的重大生態(tài)安全問題一度成為某些“氣候?qū)＜摇蹦怖恼蚊摽谛恪?009年末至2010年初，“氣候門”事件引發(fā)了巨大反響?；ヂ?lián)網(wǎng)對很多主流氣候?qū)W家乃至整個聯(lián)合國政府間氣候變化專家小組進行了揭露，指責(zé)他們對氣候危險變化的數(shù)據(jù)造假或做不真實的解釋，人們對氣候科學(xué)與多方氣候談判失去了信任。氣候變化問題的深度政治化極大地影響了國際氣候談判建設(shè)性工作的順利開展。“隨著氣候治理主體的多元化，不同的治理機構(gòu)和機制在涉及氣候變化問題時，僅將與本機構(gòu)或本機制相關(guān)的氣候議題納入，弱化了氣候議題之間的關(guān)聯(lián)性”，分散了氣候談判的議題焦點。

當(dāng)下，氣候變化問題與新冠肺炎疫情相互影響、共振疊加，對全球經(jīng)濟造成史無前例的全面重創(chuàng)。2020年3月2日，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)布的最新中期報告《新冠病毒：全球經(jīng)濟面臨威脅》稱，受新冠肺炎疫情影響，全球經(jīng)濟以2009年以來的最高速度下滑，2020年全球經(jīng)濟增長率將降至1.5％，是病毒暴發(fā)前預(yù)計增長率的一半。新冠肺炎疫情蔓延對世界經(jīng)濟、金融、政治、能源以及安全等多個領(lǐng)域造成疊加影響，對全球、區(qū)域、各國、企業(yè)和個人等多個層面造成沖擊。新冠肺炎疫情的全球肆虐，一方面凸顯了在應(yīng)對全球非傳統(tǒng)安全威脅時國際協(xié)同治理的重要性；另一方面也暴露了在涉及人類共同命運的重大安全挑戰(zhàn)面前全球治理體系的諸多困境。

氣候變化、公共衛(wèi)生安全等作為非傳統(tǒng)安全的重要組成部分，一方面高度依賴全球科技的進步速度和世界經(jīng)濟的發(fā)展水平，另一方面又是促進全球達成共識、構(gòu)筑維護世界穩(wěn)定的“人類命運共同體”的重要支柱。如果全球疫情得不到有效遏制，那么支撐氣候談判的國際經(jīng)濟和科技合作基礎(chǔ)將會受到嚴(yán)重沖擊，進而影響氣候談判的結(jié)果；而氣候談判的結(jié)果將深刻影響未來全球化的底層邏輯（美國前國務(wù)卿基辛格在2020年4月3日《華爾街日報》撰文強調(diào)，新冠肺炎疫情將永久地改變世界秩序，新型冠狀病毒以前所未有的規(guī)模和猛烈程度對人類發(fā)起襲擊，它所引發(fā)的政治和經(jīng)濟動蕩可能會持續(xù)幾代人，各國必須在合作的基礎(chǔ)上解決當(dāng)前的問題，否則將面臨最壞結(jié)果），甚至?xí)侔l(fā)主權(quán)經(jīng)濟體向“有限的全球化”蛻變。

隨著全球共性議題和共同挑戰(zhàn)的日趨多樣、差異化的利益主體主張和訴求日益多元，全球氣候治理也變得日漸復(fù)雜。近年來，以美國為代表的部分發(fā)達經(jīng)濟體參與全球治理的積極性不高，參與全球治理的國際義務(wù)亦不斷消減，導(dǎo)致全球治理體系結(jié)構(gòu)失衡、機構(gòu)虛化、跨國集體行動不暢、共同協(xié)作意識不強。相反，“新興國家全球公共產(chǎn)品供給的意愿和能力增強，但是其在全球治理體系中的決策權(quán)和話語權(quán)依然被壓制”。當(dāng)下的全球治理體系缺乏應(yīng)對各類非傳統(tǒng)安全問題的必要方案，這極有可能導(dǎo)致“危機爆發(fā)時全球治理失靈，世界秩序陷入混亂之中”。

當(dāng)下，全球氣候治理面臨的問題表現(xiàn)為“相關(guān)機制發(fā)展緩慢，治理效果不佳；主權(quán)國家承諾意愿較低，集體行動困境凸顯；全球治理領(lǐng)導(dǎo)力缺失，美國‘脫群現(xiàn)象’頻發(fā)”。原有的全球氣候治理體系已經(jīng)無法回應(yīng)新興經(jīng)濟體的現(xiàn)實訴求，無法有效應(yīng)對諸如氣候變化、公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)安全的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

從制度建構(gòu)的維度看，氣候新協(xié)定調(diào)整范圍之廣、回應(yīng)利益訴求之復(fù)雜、差別性參與主體之多、法律技術(shù)要求之高史無前例

氣候談判歷時二十余年，取得的積極成果有目共睹，存在的問題亦清晰可見。以2012年多哈會議通過的《京都議定書》修正案為例，其經(jīng)過八年艱苦博弈方塵埃落地。疫情之后，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在擔(dān)責(zé)原則、資金支持、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、減排承諾等核心問題上存在的嚴(yán)重分歧，仍然會成為阻礙氣候談判的根本癥結(jié)。一些發(fā)達國家甚至以“退群”相要挾，試圖用氣候新協(xié)定取代《京都議定書》。長期以來，《京都議定書》確立的談判框架一直飽受各締約方詬病。

第一，《京都議定書》使一些發(fā)展中大國擺脫了減排義務(wù)，而這些國家是全球碳排放增量不斷加大的根源。據(jù)測算，未來50年，發(fā)展中國家將會有超過50%的全球二氧化碳排放增量。在這種情況下，列入《氣候變化框架公約》附件一的國家（根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，在2008—2012年承擔(dān)二氧化碳量化排放義務(wù)的工業(yè)發(fā)達國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家）即使在減少碳排放方面采取最徹底的措施，對全球氣候的改善也無濟于事。

第二，《京都議定書》減輕了發(fā)達國家的義務(wù)，允許發(fā)達國家向其他國家購買排放權(quán)以代替本國采取的減排措施。將在國外實施減排項目減少的排放量計入本國減排量統(tǒng)計，其生態(tài)合理性遭受質(zhì)疑。

第三，《京都議定書》規(guī)定的減排量僅具有象征意義，遠不符合專家們建議的減排規(guī)模。況且，影響氣候變化的溫室氣體積聚速度遠遠高于《京都議定書》所規(guī)定的溫室氣體減排額度。

第四，《京都議定書》并未明確規(guī)定發(fā)達國家為防止和適應(yīng)氣候變化對發(fā)展中國家提供援助的實施機制和監(jiān)督措施。

第五，沒有美國這個世界最主要經(jīng)濟體和全球溫室氣體最大排放國的參與，《京都議定書》不能被視為國際氣候治理的有效工具。2001年3月，喬治·布什宣布美國退出《京都議定書》，其理由是《京都議定書》對經(jīng)濟增長實施了不合理的限制，讓一些最大的發(fā)展中國家擺脫溫室氣體減排義務(wù)也是不公正的。盡管奧巴馬當(dāng)局聲稱美國要全方位回歸氣候談判，但表示美方關(guān)注的是以新的氣候協(xié)定取代《京都議定書》，而新協(xié)定須使包括發(fā)展中國家在內(nèi)的所有排放大國承擔(dān)義務(wù)?！毒┒甲h定書》沒有對不履行減排義務(wù)的國家規(guī)定制裁措施，使得其因缺乏法律強制力而顯得軟弱無力。

第六，議定書的議事程序和修改程序過于復(fù)雜，流于形式化；議定書附件二中的國家名單也應(yīng)該定期修訂，將符合條件的國家納入其中；等等。上述氣候談判的新挑戰(zhàn)如果不能在原有的宣言和協(xié)定中得到合理解決，不能在新協(xié)定的談判中得到合理回應(yīng)，那么疫情之后的氣候談判將困難重重，前途未卜。

現(xiàn)今，各締約方勾心斗角，對氣候新協(xié)定的談判心態(tài)復(fù)雜。由于《京都議定書》將《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則具化為發(fā)達國家單方面的量化減排義務(wù)，所以發(fā)達國家深刻感受到氣候問題對其經(jīng)濟發(fā)展的硬約束，在自身履約意愿大幅降低的同時，迫切希望向發(fā)展中國家推卸減排責(zé)任。發(fā)達國家與發(fā)展中國家在減排問題上的矛盾日漸上升為全球氣候治理的主要矛盾。早在2012年多哈氣候峰會上，澳大利亞就提出，強制減排不應(yīng)只是發(fā)達國家的責(zé)任，新興經(jīng)濟體也應(yīng)參與其中。發(fā)達國家抓住德班平臺“適用于所有締約方”這一表述，試圖提前結(jié)束《京都議定書》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》兩個工作組，另起爐灶，從而拋棄“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則、擺脫提供資金及技術(shù)支持的減排承諾（這一行為遭到發(fā)展中國家的強烈反對）。此外，有專家提出氣候新協(xié)定應(yīng)進行制度創(chuàng)新的建議，如“可根據(jù)每個國家人口數(shù)量和經(jīng)濟能力分配配額，確定溫室氣體排放上限”；“應(yīng)使20個最大排放體承擔(dān)溫室氣體減排的主要責(zé)任，為落后國家制定切實可行的減緩和適應(yīng)計劃”；建立國際氣候新組織；等等。

氣候新協(xié)定談判緣何如此艱難？除了氣候談判會決定各國未來經(jīng)濟、社會發(fā)展的根本走向和重大利益關(guān)切外，從制度建構(gòu)的維度看，氣候新協(xié)定調(diào)整范圍之廣、回應(yīng)利益訴求之復(fù)雜、差別性參與主體之多、法律技術(shù)要求之高史無前例?？梢灶A(yù)見，如果抱殘守缺式地堅持以往的談判路徑，那么，達成2020年后全球氣候新協(xié)定的前景堪憂。

截至目前，氣候公約締約方大會已經(jīng)舉辦了25屆、議定書締約方大會已經(jīng)舉辦了15屆，總的來說，成績與問題同在、困難與信心交織。疫情之后，面向未來的氣候新協(xié)定所預(yù)設(shè)的一切外部條件都發(fā)生了根本性的、結(jié)構(gòu)性的改變：全球經(jīng)濟遭受史無前例的重創(chuàng)，單邊主義和保護主義盛行，“去全球化”趨向顯現(xiàn)，中美關(guān)系持續(xù)惡化導(dǎo)致全球治理“領(lǐng)導(dǎo)力赤字”凸顯，等等。這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)一方面給疫情之后的全球氣候談判制造了更多復(fù)雜的不確定性因素，另一方面也為疫情之后氣候談判法理向度的型塑與模式建構(gòu)提供了革新的契機，昭示著一個“共商、共建、共享”的氣候治理新時代的到來。