2026年3月12日，十四屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡稱《生態(tài)環(huán)境法典》），定于2026年8月15日施行。對于這部五編結(jié)構(gòu)、1242條的法典，深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃建設(shè)是其重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)性制度安排，既是落實(shí)黨中央關(guān)于美麗中國建設(shè)戰(zhàn)略部署的重要載體，也是統(tǒng)籌各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有序展開的總“抓手”。從過去散落在十余部單行法中的零散條款，到通過《生態(tài)環(huán)境法典》總則專章統(tǒng)領(lǐng)、各分編系統(tǒng)呼應(yīng)的完整制度安排，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度實(shí)現(xiàn)從分散到統(tǒng)一、從柔性到剛性、從碎片到體系的嬗變。

一、立法滯后，法典頒布前生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度的歷史局限

《生態(tài)環(huán)境法典》頒布前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相關(guān)立法缺乏體系性，具有以下特征。其一，缺乏法理基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在立法層面長期未能確立獨(dú)立的法律制度地位，原環(huán)境保護(hù)法涉及規(guī)劃制度的條文僅有第十三條，內(nèi)容主要限于編制主體與審批程序，規(guī)劃既未被賦予統(tǒng)領(lǐng)性的法律功能，亦未在國家規(guī)劃體系中獲得明確的法理定位，始終缺乏支撐規(guī)劃制度有效運(yùn)行的法律根基。其二，立法分散。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)立法長期處于碎片化狀態(tài)，缺乏統(tǒng)籌。大氣、水、土壤、森林、草原等要素的規(guī)劃條文分散于大氣污染防治法、水污染防治法、森林法、草原法、水法等眾多單行法之中，國土空間領(lǐng)域又橫跨土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等多部法律，各類規(guī)劃之間既缺乏價值層面的統(tǒng)一，亦缺少規(guī)則層面的協(xié)調(diào)，“規(guī)劃打架”現(xiàn)象由此長期難以根治。其三，約束效力偏于柔性。典型的如，2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法第二十九條首次提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，但管控措施、監(jiān)管評估等關(guān)鍵制度未在法律層面加以明確，規(guī)劃長期停留在政策性、指導(dǎo)性層面，對開發(fā)建設(shè)活動的約束作用有限。

二、立綱定制，總則專章有機(jī)銜接構(gòu)建生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度的“四梁八柱”

《生態(tài)環(huán)境法典》總則編第三章以“規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控”為題專章規(guī)定，其中生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度集中體現(xiàn)于第五十六條至第六十五條共十個條文。從條文順序看，呈現(xiàn)出清晰的邏輯遞進(jìn)。第五十六條、第五十七條確立規(guī)劃體系的總體架構(gòu)與銜接要求，回答“規(guī)劃體系如何構(gòu)成”的基礎(chǔ)問題；第五十八條至第六十條聚焦國土空間用途管制、“三區(qū)三線”劃定與生態(tài)保護(hù)紅線管理，回答“空間格局如何統(tǒng)籌”這一核心問題；第六十一條明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容范疇，回答“規(guī)劃包含哪些事項(xiàng)”的實(shí)質(zhì)問題；第六十二條至第六十五條就限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、規(guī)劃編制主體、意見征求、監(jiān)測評估等作出規(guī)定，回答“規(guī)劃如何編制實(shí)施”的程序問題。十個條文層層遞進(jìn)，從體系架構(gòu)到空間統(tǒng)合、從內(nèi)容拓展到程序保障，搭建起規(guī)劃制度的“四梁八柱”。

在體系架構(gòu)上，第五十六條首次在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)法律中明確國家規(guī)劃體系的整體架構(gòu)，確立“以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐”的總體規(guī)劃體系格局；第五十七條要求縣級以上人民政府將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。在空間統(tǒng)合上，第五十八條建立了覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度；第五十九條將“三區(qū)三線”的核心成果寫入法典，要求科學(xué)有序統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并要求涉及國土空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃相銜接。在內(nèi)容拓展上，第六十一條將“應(yīng)對氣候變化”納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法定內(nèi)容，規(guī)劃范疇由傳統(tǒng)的污染防治拓展至污染防治、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化三個方面。在約束強(qiáng)化上，第六十條明確生態(tài)保護(hù)紅線的劃定規(guī)則以及嚴(yán)格保護(hù)要求。

三、各編協(xié)同，分編生態(tài)環(huán)境規(guī)劃條款的系統(tǒng)呼應(yīng)

《生態(tài)環(huán)境法典》在體例安排上確立了“總則統(tǒng)領(lǐng)、分編呼應(yīng)”的內(nèi)在邏輯?？倓t編第三章為整個法典的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度提供了基礎(chǔ)框架與共通規(guī)則，確立了規(guī)劃體系架構(gòu)、空間統(tǒng)籌原則、內(nèi)容范疇、程序要求等具有普遍適用性的規(guī)定；各分編則在總則編確立的框架內(nèi)，結(jié)合大氣、水、海洋、土壤、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等不同生態(tài)環(huán)境要素領(lǐng)域的特點(diǎn)，對規(guī)劃編制主體、規(guī)劃層級、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃銜接等作出具體細(xì)化規(guī)定。這種“總—分”式結(jié)構(gòu)既保證了規(guī)劃制度的統(tǒng)一性和體系性，又兼顧了不同要素領(lǐng)域治理的特征性，使得規(guī)劃制度從總則的原則性規(guī)定有效貫通至各領(lǐng)域的具體實(shí)施安排，呈現(xiàn)出由要素治理向系統(tǒng)治理的深刻轉(zhuǎn)變。

在污染防治編，大氣分編第一百九十條要求設(shè)區(qū)的市級以上地方政府編制規(guī)劃控制或逐步削減污染物排放，第一百九十二條至第一百九十四條規(guī)定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的編制、備案與評估修訂，第二百五十六條要求重點(diǎn)區(qū)域制定大氣污染聯(lián)合防治行動計劃；水分編第二百七十條建立國家、省、市縣三級流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系；海洋分編第三百三十八條要求編制全國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，第三百四十三條、第三百七十三條分別規(guī)定養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃與海洋傾倒區(qū)規(guī)劃；土壤、固廢、噪聲、電磁輻射、光污染等分編也分別就規(guī)劃編制作出具體規(guī)定，并多次強(qiáng)調(diào)與國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌。在生態(tài)保護(hù)編，第六百八十六條賦予森林、草原、濕地、海洋、水土保持、防沙治沙等生態(tài)領(lǐng)域規(guī)劃法定地位；第八百七十二條要求編制長江、黃河等重要流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及流域綜合規(guī)劃；第九百二十三條規(guī)定國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，體現(xiàn)了山水林田湖草沙一體化保護(hù)的思路。在綠色低碳發(fā)展編，第九百五十五條賦予循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃法定地位；第一千零三十四條要求編制國家及省級碳達(dá)峰碳中和行動方案；第一千零四十一條要求制定適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略及省級行動方案，使“雙碳”目標(biāo)從政策倡導(dǎo)變?yōu)榉杉s束。

四、固本強(qiáng)基，全生命周期管理的閉環(huán)體系

《生態(tài)環(huán)境法典》通過多項(xiàng)制度保障規(guī)劃從紙面走向落地，形成全生命周期管理的閉環(huán)體系。在前端把關(guān)上，總則編第五章第二節(jié)專設(shè)“規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價”，將國土空間規(guī)劃等納入強(qiáng)制環(huán)評范圍；第六十五條要求編制生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門、專家等方面的意見。在后端評估上，第六十五條要求規(guī)劃實(shí)施后規(guī)劃編制機(jī)關(guān)組織開展監(jiān)測分析和評估；總則編第九章信息公開與公眾參與的相關(guān)條款，為公眾參與規(guī)劃編制和監(jiān)督提供了程序性保障。在責(zé)任追究上，法律責(zé)任編第一千二百一十一條對違反國土空間規(guī)劃的開發(fā)利用行為作出處罰銜接性規(guī)定；第一千二百三十四條針對違反生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的生產(chǎn)建設(shè)活動，設(shè)定了責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、處五十萬元以上五百萬元以下罰款等罰則，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?？梢钥闯?，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃在全生命周期具備了法律剛性約束力。

五、重在成效，法典實(shí)施后的實(shí)踐銜接路徑

頒布《生態(tài)環(huán)境法典》只是制度建設(shè)的起點(diǎn)，關(guān)鍵在于施行后的落地實(shí)踐。當(dāng)前正值“十五五”開局的關(guān)鍵時期，《生態(tài)環(huán)境法典》施行要與“十五五”規(guī)劃編制實(shí)施同步推進(jìn)，二者的良性互動將直接影響美麗中國建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的落地成效。對各級政府而言，在《生態(tài)環(huán)境法典》施行后需要做好三方面工作。一是以《生態(tài)環(huán)境法典》為遵循，規(guī)范推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃編制工作。在編制“十五五”生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃時，要將《生態(tài)環(huán)境法典》確立的規(guī)劃體系架構(gòu)和程序要求等作為編制工作的基本遵循，將《生態(tài)環(huán)境法典》關(guān)于目標(biāo)設(shè)定、區(qū)域管控、分類治理等核心制度落實(shí)至規(guī)劃編制中，將美麗中國建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)化為可量化的目標(biāo)指標(biāo)和可落地的工程項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)《生態(tài)環(huán)境法典》制度要求與“十五五”規(guī)劃部署的協(xié)同共振。二是以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃為載體，推動《生態(tài)環(huán)境法典》有效實(shí)施。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是《生態(tài)環(huán)境法典》各項(xiàng)制度得以具體化、可操作化的核心載體；《生態(tài)環(huán)境法典》則為規(guī)劃的編制審批、實(shí)施監(jiān)管和責(zé)任追究提供堅實(shí)的法律保障，賦予生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃更強(qiáng)的法律約束力。充分運(yùn)用《生態(tài)環(huán)境法典》賦予的法律手段對規(guī)劃實(shí)施中的違法違規(guī)行為依法追責(zé)，切實(shí)強(qiáng)化規(guī)劃的法律約束剛性，真正實(shí)現(xiàn)以規(guī)劃推動法典落地、以法典保障規(guī)劃權(quán)威的良性互動。三是將規(guī)劃環(huán)評、監(jiān)測評估、公眾參與、責(zé)任追究等配套制度落到實(shí)處，健全規(guī)劃實(shí)施的跟蹤評估和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，構(gòu)建上下貫通、橫向協(xié)同的監(jiān)管體系，避免出現(xiàn)重編制、輕實(shí)施的弊端。

整體來看，《生態(tài)環(huán)境法典》構(gòu)建起總則為綱、分編為目的完整規(guī)劃制度體系。這一制度安排，既是對既有立法成果的整合提煉，也是對美麗中國建設(shè)新要求的制度回應(yīng)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃從政策文件轉(zhuǎn)化為法律條文，生態(tài)環(huán)境治理的制度根基將更加堅實(shí)，美麗中國建設(shè)的法治保障將更加有力。

（董戰(zhàn)峰系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員，生態(tài)環(huán)境管理與政策研究所所長；陳海嵩系武漢大學(xué)法學(xué)院教授，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所副所長；任文葒系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員）