生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分。生態(tài)環(huán)境政策的制定與實(shí)施除了要考慮生態(tài)環(huán)境效果“好不好”外，還要考慮經(jīng)濟(jì)上“值不值”。實(shí)踐表明，不計(jì)成本代價(jià)的生態(tài)環(huán)境政策，難以為繼，不可持續(xù)。只有成本低、效益好的生態(tài)環(huán)境政策或治理方案，才能被社會(huì)認(rèn)同并接受。生態(tài)環(huán)境政策雖然是為生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)的，但實(shí)質(zhì)上是要以更低的成本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

開展生態(tài)環(huán)境政策制定與實(shí)施的成本效益評(píng)估十分重要。黨中央、國務(wù)院明確要求健全決策機(jī)制，政策出臺(tái)前要強(qiáng)化調(diào)查研究、科學(xué)論證與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。借鑒歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的普遍做法，對(duì)生態(tài)環(huán)境政策開展系統(tǒng)性成本效益評(píng)估，有助于算大賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、綜合賬，切實(shí)提高決策的科學(xué)化水平。生態(tài)環(huán)境政策制定必須兼顧生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型雙重目標(biāo)，但如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，需要在政策制定過程中，充分開展成本效益影響評(píng)估，使之不僅可以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，而且可以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，生態(tài)環(huán)境政策的實(shí)施可能會(huì)影響到企業(yè)和群眾的切身利益，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估有利于識(shí)別政策實(shí)施帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是落實(shí)以人為本理念、維護(hù)人民群眾根本利益、預(yù)防和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。實(shí)踐中，由于個(gè)別政策在制定階段缺乏系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析，加之個(gè)別地方在政策落地中出現(xiàn)不計(jì)成本搞“一刀切”的現(xiàn)象，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和企業(yè)承受力考慮不夠充分，在一定程度上影響了政策執(zhí)行效果。

因此，生態(tài)環(huán)境政策制定與實(shí)施均應(yīng)進(jìn)行成本效益的比較評(píng)估，并選擇那些成本效益比更好的解決方案。建立生態(tài)環(huán)境政策成本效益影響評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境政策制定的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，已成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

取得的成效

國際上，美國、歐盟、英國、日本等國家和地區(qū)已建立較為系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境成本效益分析技術(shù)指南與工作規(guī)程，開發(fā)了GAINS模型、RICE模型等成本效益評(píng)估工具，并進(jìn)行了廣泛應(yīng)用。我國生態(tài)環(huán)境成本效益分析研究起步相對(duì)較晚，但隨著生態(tài)環(huán)境政策的持續(xù)完善，相關(guān)研究逐步推進(jìn)并已廣泛應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境治理方案優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境政策評(píng)價(jià)及生態(tài)環(huán)保投資決策等領(lǐng)域。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情實(shí)際，我國不斷探索和創(chuàng)新適用于本土的生態(tài)環(huán)境政策成本效益評(píng)估方法并持續(xù)拓展、深化應(yīng)用。特別是在大氣領(lǐng)域，涵蓋政策成本、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、健康效益與碳減排效益等多維度的綜合評(píng)估技術(shù)已在若干典型政策評(píng)估中得以實(shí)踐，取得了積極成效。

在能源基金會(huì)資助下，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院聯(lián)合中國人民大學(xué)、南京大學(xué)等機(jī)構(gòu)，自2016年起，先后針對(duì)京津冀黃標(biāo)車淘汰、“大氣十條”“水十條”“土十條”、藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃、散煤清潔化治理、鋼鐵行業(yè)超低排放改造、重污染天氣應(yīng)急治理措施等一系列重要生態(tài)環(huán)境政策，開展了系統(tǒng)的成本效益評(píng)估研究工作。以“大氣十條”為例，研究團(tuán)隊(duì)建立了評(píng)估方法，對(duì)全國各省份2013年—2017年間的政策實(shí)施的成本與效益進(jìn)行了全面評(píng)估。結(jié)果表明，“大氣十條”實(shí)施的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益顯著，空氣質(zhì)量改善帶來的公眾健康效益約為總成本的1.5倍，工業(yè)污染治理措施對(duì)大氣污染物減排貢獻(xiàn)最大，能源清潔利用措施在產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境與健康效益的同時(shí)，有效提升了居民生活質(zhì)量。這一研究有力回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)大氣環(huán)境政策實(shí)施成效的關(guān)注，為科學(xué)決策提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

基于上述研究，團(tuán)隊(duì)編制形成了環(huán)境政策費(fèi)用效益分析技術(shù)導(dǎo)則，以及大氣污染防治、機(jī)動(dòng)車污染防治、散煤治理、鋼鐵行業(yè)超低排放改造等細(xì)分領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范。同時(shí)，為強(qiáng)化研究協(xié)同與數(shù)據(jù)支撐，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院聯(lián)合中國人民大學(xué)、南京大學(xué)等國內(nèi)多所高校及科研機(jī)構(gòu)，于2024年5月成立了“環(huán)境政策費(fèi)用效益分析研究聯(lián)盟”，編制了涵蓋費(fèi)用估值、效益估值、減排量核算及濃度響應(yīng)核算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)手冊(cè)和參數(shù)指南，推動(dòng)評(píng)估方法與參數(shù)的規(guī)范化，持續(xù)豐富案例庫。

面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境政策成本效益評(píng)估雖已取得積極進(jìn)展，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。

一是缺乏全面系統(tǒng)的評(píng)估機(jī)制。我國生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估工作總體上較為滯后，政策評(píng)估沒有形成體系化的制度安排。生態(tài)環(huán)境部門雖已初步建立了生態(tài)環(huán)境政策的成本效益影響評(píng)估機(jī)制，但缺乏發(fā)展改革、工信、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)部門和地方政府、企業(yè)、公眾等多方的參與，存在對(duì)評(píng)估重視程度有待加強(qiáng)、評(píng)估機(jī)制仍需健全、評(píng)估方法不夠科學(xué)等問題。

二是評(píng)估技術(shù)方法還不夠完善。目前我國尚未制定明確、系統(tǒng)的重要生態(tài)環(huán)境政策成本效益影響評(píng)估框架和技術(shù)指南，已有生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估技術(shù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化不足，評(píng)估方法不夠完善，多停留在學(xué)術(shù)探討層面，尚未形成統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境政策成本效益影響評(píng)估技術(shù)規(guī)范體系。此外，技術(shù)方法上不夠科學(xué)實(shí)用，對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、潛在經(jīng)濟(jì)影響測(cè)算不足，缺乏適合中國國情的模型方法及本地化參數(shù)系數(shù)，導(dǎo)致部分評(píng)估結(jié)論存在爭(zhēng)議。

三是對(duì)政策尚未形成有效支撐。我國生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估尚未形成體系化的制度安排，在評(píng)估機(jī)制、評(píng)估內(nèi)容和結(jié)論應(yīng)用等層面，尚未對(duì)生態(tài)環(huán)境政策制定、實(shí)施和修改完善起到有效的支撐作用。個(gè)別生態(tài)環(huán)境政策在出臺(tái)前缺乏深入調(diào)研和充分論證，缺乏針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，我國生態(tài)環(huán)境政策經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的評(píng)估注重宏觀性、長(zhǎng)期性影響，對(duì)政策實(shí)施中的局部、個(gè)體，尤其是弱勢(shì)群體受到的負(fù)面影響評(píng)估還不足，對(duì)局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)和居民可能承受的不利影響考慮還不夠。例如“散煤雙替代”政策實(shí)施初期，取暖補(bǔ)貼不能完全覆蓋成本，一些地區(qū)農(nóng)村居民取暖支出大、效果差，取暖補(bǔ)貼不持續(xù)，增加了部分低收入農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也影響了政策實(shí)施效果。

對(duì)策建議

為更好地開展生態(tài)環(huán)境政策成本效益評(píng)估，筆者建議如下。

一是加快建立生態(tài)環(huán)境政策成本效益影響評(píng)估機(jī)制。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建議制訂出臺(tái)關(guān)于開展生態(tài)環(huán)境政策成本效益影響評(píng)估的專門文件，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境政策成本效益評(píng)估的工作流程、工作機(jī)制、重點(diǎn)內(nèi)容和主體責(zé)任。對(duì)于擬出臺(tái)的重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃、政策等，建議由生態(tài)環(huán)境部門與相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門、地方政府和企業(yè)共同組織開展評(píng)估，強(qiáng)化實(shí)地調(diào)研、抽樣調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、專家咨詢、征求意見以及影響對(duì)象識(shí)別，切實(shí)保證評(píng)估結(jié)論的公平、公正和科學(xué)合理。對(duì)與老百姓、重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)等密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境政策，應(yīng)組織召開利益相關(guān)方的座談會(huì)或聽證會(huì)，有效保障公眾、企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境政策制定的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是建立完善生態(tài)環(huán)境政策成本效益評(píng)估技術(shù)體系。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，針對(duì)不同類型生態(tài)環(huán)境政策，逐步建立典型生態(tài)環(huán)境政策成本效益影響評(píng)估技術(shù)規(guī)范、方法體系以及本地化模型參數(shù)系數(shù)等，明確評(píng)估對(duì)象、適用范圍、評(píng)估內(nèi)容、利益群體、不確定因素等內(nèi)容。充分考慮政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)成本、生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)收益、公平性、公眾可承受度、潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，明確短期與長(zhǎng)期、直接與間接、總體與局部等影響。選取社會(huì)關(guān)注度高的典型政策、重要領(lǐng)域進(jìn)行先行先試，建立典型案例庫。

三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政策成本效益評(píng)估能力建設(shè)。加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提高政策評(píng)估的獨(dú)立性、客觀性和專業(yè)性。建立重大生態(tài)環(huán)境政策成本效益影響評(píng)估專家人才隊(duì)伍，培養(yǎng)一批生態(tài)環(huán)境政策成本效益分析專業(yè)技術(shù)人才，形成穩(wěn)定的技術(shù)團(tuán)隊(duì)。加強(qiáng)評(píng)估信息化建設(shè)，開展成本效益影響基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)參數(shù)調(diào)查，開展不同類別、行業(yè)等大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院