在ETS中，配額分配和總量設(shè)定的關(guān)系密切。按照一定方法分配的配額加總后，要與ETS總的排放上限相等。建設(shè)全國統(tǒng)一的ETS，要確定全國ETS的排放總量目標，并將相應(yīng)的配額分配到各個納入企業(yè)。由于屬地管理的需要，還要確定各省納入ETS部分的排放總量。

因此，分析全國統(tǒng)一ETS下的分配方式，需要理清全國ETS排放總量、各省納入ETS部分的排放總量和納入企業(yè)配額三者之間的關(guān)系，從而提出三者的確定方式。

全國ETS排放總量的確定，可以采用“分解法”，將全國總體碳排放控制目標分解到ETS部門和非ETS部門，得到ETS總量;也可以采用“加總法”，由各省ETS覆蓋部分的排放總量加總得到全國ETS的排放總量。各省ETS覆蓋部分的排放總量的確定，可以采用“自頂向下”的方式，由中央政府或省級政府確定;也可以采用“自底向上”的方式，將按一定方法分配給企業(yè)的配額加總得到。配額分配方法，可以由中央政府確定，也可以由省級政府確定。相關(guān)政策選擇如圖1所示。

圖1　全國ETS配額分配的關(guān)鍵問題和政策選擇

全國ETS排放總量可以采用“分解法”或“加總法”確定，兩種方法各有優(yōu)劣。

與“加總法”相比，“分解法”有三個方面的優(yōu)點。第一，ETS政策目標的確定性較強，在宏觀層面明確地分配了ETS部門和非ETS部門的減排責(zé)任。第二，決策權(quán)比較集中。由中央政府決定ETS在實現(xiàn)社會總體減排目標中的作用，對政策工具的掌控更強，目標設(shè)定可以充分體現(xiàn)中央政府的減排意志。第三，統(tǒng)一市場的特征明顯，符合傳統(tǒng)的“總量控制和交易”制度特征。市場波動時便于由中央政府總體調(diào)控，效果更好。

但是，“分解法”面臨著不確定性和信息不對稱的挑戰(zhàn)。受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型調(diào)整等多重因素影響，我國未來的碳排放情況具有較大的不確定性?！胺纸夥ā睆娜珖鴮用娴臏厥覛怏w排放控制目標出發(fā)，制定ETS部門排放總量上限，將面臨各種不確定性的挑戰(zhàn)。ETS是以企業(yè)為實施對象的政策工具，其排放總量的設(shè)定要與納入企業(yè)的配額分配保持協(xié)調(diào)，二者的相互協(xié)調(diào)應(yīng)計入政策的實施成本。此外，還需掌握企業(yè)的排放情況，而直接從中央政府層面了解微觀排放實體的信息，將面臨信息不對稱的挑戰(zhàn)。

“加總法”的優(yōu)缺點和“分解法”恰恰相反。它將總量確定下放到省級層面，能夠降低宏觀數(shù)據(jù)不確定性的影響;而且省級政府對企業(yè)的情況了解較多，信息收集和處理的成本較低。但是，它不具有“分解法”目標明確、決策權(quán)集中、市場統(tǒng)一性強的優(yōu)點。

按照屬地化管理模式，由省級政府負責(zé)向企業(yè)分配配額。各省ETS覆蓋部分的排放總量與企業(yè)配額分配有兩種聯(lián)系方式：一是“自頂向下”——先“定”總量后分配額;二是“自底向上”——先分配額后“算”總量。在這兩種模式下，根據(jù)決策主體的不同，共有3種確定各省ETS覆蓋部分排放總量的方式。

“自頂向下”模式的優(yōu)點是政策目標比較明確。但是，由于要協(xié)調(diào)排放總量目標和企業(yè)配額的分配結(jié)果，其成本較高，且面臨宏觀因素不確定性的挑戰(zhàn)。此外，各省可能對總量目標和分配結(jié)果采取不同的協(xié)調(diào)方式，向本省的優(yōu)勢和支柱產(chǎn)業(yè)給予政策傾斜，從而人為扭曲不同區(qū)域的行業(yè)競爭力。該模式下，省級ETS覆蓋部分排放總量的確定方式有兩種：一是由中央政府規(guī)定，二是省級政府自行確定。

與我國現(xiàn)有政策中的“目標分解制度”類似，可以將全國ETS排放總量分解到各個省，形成省級ETS覆蓋部分的排放總量，再由省級政府進一步分配給納入企業(yè)。

由于有類似政策積累的經(jīng)驗，央地之間建立了比較完善的目標分解機制，這種自上而下方式的實施成本較低。而且，各省的目標由中央政府統(tǒng)一決定，能夠避免各省決策的“囚徒困境”，減小碳排放約束差異導(dǎo)致的競爭力扭曲。

但是，該方式有一個重要缺陷。在當前的政策機制下，中央政府已經(jīng)為省級政府規(guī)定了社會總體溫室氣體排放控制目標;若再為其規(guī)定ETS覆蓋部分的總量目標，省級政府將無法決定ETS部門和非ETS部門之間的減排責(zé)任分擔(dān)，省內(nèi)實施減排政策的靈活空間受到限制。另外，由中央政府確定省級ETS覆蓋部分的排放目標，同樣有信息不對稱和成本過高的問題。

在這種方式下，省級政府能夠結(jié)合本省的排放分布、減排成本、行業(yè)發(fā)展等情況確定本省ETS覆蓋部分的排放上限，可以自主決定本省的溫室氣體控制努力在ETS和非ETS部分的分配，從而避免“雙重約束”。此外，省級政府掌握當?shù)仄髽I(yè)的大量信息，便于溝通，成本較低，制訂的方案可行性也更強。

但是，該方式有兩個明顯缺陷。第一，省級政府決策權(quán)過大可能導(dǎo)致“競底效應(yīng)(race to the bottom effect)”(J. P. M. Sijm等，2007)——ETS主要納入的是擁有大型排放源的工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)對地方經(jīng)濟有較大影響，對政策制定的影響力也較強;為減小碳排放約束對本省工業(yè)競爭力的影響，各省可能放松對ETS部門的要求，制定過于寬松ETS目標，給納入ETS企業(yè)過量分配指標，反而使減排相對比較困難的非ETS部門承擔(dān)過多的減排責(zé)任，增加社會總體減排成本，影響經(jīng)濟效率。這種教訓(xùn)在歐盟排放交易體系(EU ETS)中表現(xiàn)得非常明顯(Betz,R.，W. Eichhammer，J. Schleich，2004：375-425)。第二，分權(quán)過多會影響市場的統(tǒng)一性。各省差異化的ETS部分排放上限(相應(yīng)的指標分配的方式也會不同)規(guī)定，會人為地扭曲區(qū)域間的企業(yè)競爭力，可能引發(fā)企業(yè)、甚至地方政府對“區(qū)域公平”的異議，增加ETS的實施阻力。

和確定全國ETS排放總量的“加總法”優(yōu)缺點相似?！白缘紫蛏稀蹦Ｊ侥軌蚪档透魇TS覆蓋部分排放總量的不確定性，但可能影響政策目標的明確性和統(tǒng)一性。此外，企業(yè)可能為獲得更多配額而進行游說，造成企業(yè)層面的“競底效應(yīng)”，從而可能使目標過于寬松。

該模式下，先按事先確定的分配方法，將配額分配到納入企業(yè)，再將配額分配量加總，得到省級ETS的總量目標。因此，這種方式下省級ETS覆蓋部分的排放上限與配額分配方法的確定主體有關(guān)。