早在20世紀(jì)80年代，我國已經(jīng)認(rèn)識到實(shí)施排污許可制度的必要性和重要性，將其確定為我國八項(xiàng)環(huán)境管理制度之一，并開始在地方推行。目前，我國已有20多個省（自治區(qū)/直轄市）不同程度地開展了排污許可證發(fā)放工作，相繼發(fā)布排污許可相關(guān)的管理辦法或規(guī)定，部分承擔(dān)起了排污許可證管理的責(zé)任，約有30%進(jìn)行排污申報的企業(yè)獲頒了排污許可證，20多萬家企業(yè)取得了排污許可證。

依然嚴(yán)峻的環(huán)境形勢、人民對改善環(huán)境質(zhì)量的強(qiáng)力期待，凸顯出現(xiàn)有固定點(diǎn)源管理手段的乏力，需要從國家層面加快實(shí)施排污許可制度，發(fā)揮其在固定源排污行為過程控制方面的核心作用。在此背景下，完善建立排污許可制度先后被寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列黨和政府的重大決策中，《環(huán)境保護(hù)法》中將取得排污許可證確定為企事業(yè)單位排放污染物的先決條件。但在我國全面實(shí)施排污許可制度還需解決法律法規(guī)不健全、與環(huán)境質(zhì)量不掛鉤、與其他管理制度不銜接、管理規(guī)范和技術(shù)指南不完備等方面的問題。

(一) 排污許可制度沒有處于環(huán)境監(jiān)管的核心地位

盡管《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和新修訂的《大氣污染防治法》都對許可證作出明確規(guī)定，但是，這些規(guī)定基本上是原則性要求，缺乏對排污許可證申請、核發(fā)、執(zhí)行及監(jiān)管的具體要求，不具備可操作性。例如，法律規(guī)定“排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定”，但國家層面關(guān)于排污許可制度具體如何實(shí)施和管理的法規(guī)、辦法和指南制定工作進(jìn)展緩慢。2008年1月，《排污許可證管理?xiàng)l例》公開征求意見，但并未最終出臺；2012年8月6日，國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2012]40號）明確要求加快《排污許可證管理?xiàng)l例》的制定；2014年12月，《排污許可證管理暫行辦法》公開征求意見。截至目前，國家層面仍未出臺專門的排污許可證管理?xiàng)l例或者管理辦法，地方工作缺乏統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)。

目前，已有20多個?。ㄗ灾螀^(qū)/直轄市）專門針對排污許可制度制定了暫行辦法或暫行規(guī)定。但是，各地的許可對象和許可內(nèi)容不統(tǒng)一，在許可證發(fā)放的范圍、種類和許可量的核定分配方法等方面各地并不一樣，存在流于形式的情況。且在實(shí)際管理中，排污許可制度主要圍繞落實(shí)總量控制指標(biāo)開展，排放總量控制指標(biāo)被作為確定排污許可證內(nèi)容的依據(jù)，排污許可淪為落實(shí)總量控制指標(biāo)的手段，處于從屬地位。

(二) 排污許可制度與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境容量缺乏銜接

目前，我排污許可與環(huán)境影響評價、排污收費(fèi)及排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的關(guān)系不明確。地方排污許可證的核發(fā)多以總量控制指標(biāo)作為主要約束，未與區(qū)域環(huán)境容量和功能區(qū)劃有效銜接，即使各地根據(jù)下達(dá)的總量控制指標(biāo)實(shí)施了減排項(xiàng)目，環(huán)境質(zhì)量卻沒有明顯改善。

此外，國家層面的污染物總量控制指標(biāo)僅有化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物四項(xiàng)，對于重金屬、有機(jī)污染物等沒有提出控制要求，使得地方在以總量控制為約束指標(biāo)核發(fā)排污許可證時控制指標(biāo)過少，覆蓋面太窄，影響了措施的有效性。因此，經(jīng)過近30年的實(shí)踐，排污許可證對點(diǎn)源污染的控制效果并不明顯。

(三) 排污許可制度的實(shí)施缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范與技術(shù)指南

目前，我國排污許可證的核發(fā)沒有統(tǒng)一的管理規(guī)范和技術(shù)指南。一是，實(shí)際排放量的確定方法在全國范圍內(nèi)還沒有統(tǒng)一，一些企業(yè)還存在多套排放量的統(tǒng)計體系，一些企業(yè)沒有按要求開展監(jiān)測，這帶來數(shù)據(jù)混淆和缺乏、監(jiān)測結(jié)果權(quán)威性問題；二是，發(fā)證范圍和種類五花八門，有很多固定源本來應(yīng)該納入排污許可的沒有納入進(jìn)來，一些特殊污染物，如重金屬和其他有毒有害物質(zhì)也未覆蓋；三是，未實(shí)施固定源（比如污水處理廠、工業(yè)源等）分類管理；四是，缺乏排污許可證污染排放量的核算技術(shù)指南，僅依靠總量控制目標(biāo)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束，沒有建立基于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域環(huán)境功能和環(huán)境容量的核算和分配體系。

此外，排污許可證規(guī)定的內(nèi)容過于簡單，未對企業(yè)日常排污情況的監(jiān)測、記錄和報告提出要求，現(xiàn)有監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低，未形成排污單位監(jiān)測和報告機(jī)制。而管理部門建立的企業(yè)排污信息平臺尚不能支持排污許可制度的開展，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督核查手段和信息公開途徑，使得排污許可證未能起到對企業(yè)的排污行為進(jìn)行明確和針對性控制的作用，未發(fā)揮其應(yīng)作為企業(yè)守法、政府執(zhí)法和公眾監(jiān)督依據(jù)的作用。

(四) 排污許可制度違規(guī)處罰不統(tǒng)一，缺乏威懾力

現(xiàn)行《水污染防治法》中未設(shè)置條款對于違反許可證的企業(yè)或責(zé)任人進(jìn)行處罰，只是在其配套的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定“不按照排污許可證或者臨時排污許可證的規(guī)定排放污染物的，由頒發(fā)許可證的環(huán)境保護(hù)部門責(zé)令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并可以吊銷排污許可證或者臨時排污許可證”。2016年1月即將實(shí)施的《大氣污染防治法》提高了對未依法取得排污許可證排放大氣污染物行為的處罰力度，規(guī)定“由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”，拒不改正的可按日連續(xù)處罰。顯而易見，依據(jù)《水污染防治法》，不執(zhí)行許可證的企業(yè)，五萬元以下的經(jīng)濟(jì)處罰實(shí)在太輕；對于取得許可證，但并未履行監(jiān)測、記錄和報告責(zé)任的企業(yè)沒有處罰；除經(jīng)濟(jì)處罰外，未根據(jù)違法行為造成后果的嚴(yán)重性，對于違法排污許可制度的行為設(shè)置行政和刑事處罰措施。

(五) 缺乏頒發(fā)及監(jiān)督排污許可證的專門機(jī)構(gòu)，能力不足

盡管“三定”方案和職責(zé)分工中，中央環(huán)境保護(hù)主管部門有“組織擬定并監(jiān)督實(shí)施排污許可證”的職能，但沒有設(shè)立專門管理許可證的機(jī)構(gòu)，甚至未配備專門人員。各地環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行排污許可制度的行政資源同樣嚴(yán)重不足，已經(jīng)在排污許可證方面開展實(shí)踐的絕大多數(shù)地方，都沒有設(shè)置專職人員負(fù)責(zé)排污許可證的申請、審核和管理工作，排污許可制度的執(zhí)行多穿插在總量處或法規(guī)處的日常工作中進(jìn)行，技術(shù)支持力量嚴(yán)重不足，許可證發(fā)放后難以做到有效監(jiān)督。