我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經(jīng)成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立綠色低碳的生態(tài)文明社會面臨的重要挑戰(zhàn)。建立碳排放權交易市場，實施碳排放權交易制度，可以充分體現(xiàn)碳排放空間的資源屬性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成強有力的倒逼機制，促使企業(yè)加強碳排放管理，通過各種手段有效控制自身碳排放，進而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整升級，加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為落實我國碳排放強度下降目標，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展發(fā)揮積極作用。為此，黨中央、國務院對全國碳排放權交易市場建設高度重視，多次作出明確部署?！笆濉薄兑?guī)劃》綱要提出逐步建立碳排放交易市場，十八屆三中全會要求推行碳排放權交易制度，《生態(tài)文明體制改革總體方案》將推行碳排放權交易制度作為重點任務，十八屆五中全會再次提出建立碳排放權初始分配制度，創(chuàng)新有償使用和投融資機制，培育和發(fā)展交易市場，習近平主席在2015年9月鄭重宣布我國將于2017年啟動全國碳排放權交易市場。

按照黨中央、國務院的要求和部署，我委有序推進全國碳排放權交易市場建設各項工作任務。2011年底，國家發(fā)展改革委在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7個省市啟動了碳排放權交易試點，為建立全國碳排放權交易市場探索路徑。目前7個試點省市都建立起了碳排放權交易制度體系，并先后啟動交易，市場運行順利、平穩(wěn)，積累了豐富的市場建設和運行經(jīng)驗，為試點省市控制溫室氣體排放、推進低碳發(fā)展發(fā)揮了重要作用。試點工作的順利開展，充分說明在我國推行碳排放權交易具備可行性，為建立全國性的碳排放權交易市場奠定了基礎。

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，建立碳排放權交易制度體系，立法是前提和必要條件。需要通過較高層級的立法，從法律上明確碳排放權交易主管部門的職責范圍，明晰參與各方的權利與義務，對違法違規(guī)行為規(guī)定強有力的處罰手段，才能督促企業(yè)履行減排義務，確保市場機制切實發(fā)揮作用，促進市場制度健康穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標。

2014年，中央改革辦將“制定全國碳排放權交易管理辦法”列為我委牽頭的經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制重點改革任務。按照改革工作進度，我司起草了《碳排放權交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），經(jīng)商法規(guī)司于2014年10月23日提交委主任辦公會審議通過后上報國務院，擬由國務院發(fā)布實施。當時國務院法制辦表示，出臺行政法規(guī)需要履行必要的程序，時限較為緊張，建議我委先以部門規(guī)章形式發(fā)布，作為開展相關工作的依據(jù)，確保完成當年改革任務，也為后續(xù)出臺行政法規(guī)奠定基礎。根據(jù)法制辦意見，經(jīng)報中央改革辦和國務院辦公廳同意我委于2014年12月10日以部門規(guī)章(國家發(fā)展改革委第17號令)的形式發(fā)布了《暫行辦法》。在《暫行辦法》基礎上，我委組織專家對內(nèi)容進一步提煉和簡化，起草了《碳排放權交易管理條例》（以下簡稱《條例》），擬作為行政法規(guī)，按照相關的立法程序提請國務院審議。

《條例》（征求意見稿）完成后我委于今年4月征求了國務院法制辦和有關部門，全國各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團的意見。今年7月，根據(jù)《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》(國發(fā)(2013)39號)的要求又邀請國務院法制辦、企業(yè)、機構和個人針對《條例》涉及行政許可問題召開了聽證會。根據(jù)各方意見，我們與法制辦進行了多次溝通，對《條例》內(nèi)容反復修改完善，完成了《條例》（送審稿）。

《條例》（送審稿）共七章、三十七條，涵蓋了碳排放權交易的各個環(huán)節(jié)。

第一章“總則”（第一至四條），闡明了立法目的，明確了碳排放權交易的適用范圍、管理部門及其職責，以及覆蓋范圍的確立原則。

第二章“配額管理”（第五至十五條），明確了碳排放權交易的配額管理制度，包括重點排放單位和排放配額總量的確定、配額權屬、排放配額的分配原則、分配方法和分配程序、配額分配收益，明晰了地方剩余配額的歸屬等關鍵問題。本文來源于易碳家。

第三章“市場交易”（第十六至二十條），明確了交易產(chǎn)品、交易主體、交易機構和交易信息公開，同時對市場調(diào)節(jié)等重要問題進行了規(guī)定。

第四章“報告、核查與清繳”（第二十一至二十七條），規(guī)定了重點排放單位碳排放監(jiān)測、報告與核查的程序和要求，以及對相關機構的管理程序。確定了重點排放單位履行配額清繳義務的程序、使用抵消機制和公布清繳情況的要求。

第五章“信息公開和監(jiān)督管理”（第二十八至三十條），明確了碳排放權交易的信息公開、國務院和省級碳交易主管部門的監(jiān)管范圍、相關的信用管理制度等。

第六章“法律責任”（第三十一至三十五條），規(guī)定了對重點排放單位、核查機構、交易機構、主管部門和各參與方的法律責任，以及對違法違規(guī)行為實施處罰的方式和程序。

第七章“附則”（第三十六至三十七條），對《條例》中的出現(xiàn)的專有名詞進行了解釋，并明確了《條例》的生效時間。

碳排放權交易市場屬強制性市場，根據(jù)國際和國內(nèi)試點省市的經(jīng)驗，必須依靠強有力的立法，對參與的企業(yè)范圍、碳排放配額的清繳義務、碳排放報告與核查要求、相關的處罰措施等作出具有較強法律約束力的規(guī)定，市場才能正常運轉(zhuǎn)。從碳排放權交易試點省市的實踐看，部門規(guī)章的效力遠遠不夠，必須在更高層級上立法，才能支撐碳排放權交易市場的建立和運行。2014年我委以部門令出臺的《暫行辦法》對碳排放權交易的主要環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，是開展前期基礎工作的依據(jù)。按照《暫行辦法》的規(guī)定，我委組織地方主管部門開展企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)報送，非試點省市也在嘗試開展企業(yè)碳排放配額分配等先期工作。在實施過程中，地方主管部門和企業(yè)普遍反映部門規(guī)章約束力不夠，難以真正推行碳排放權交易。因此，實施全國碳排放權交易迫切需要在立法層面規(guī)定企業(yè)的減排義務，明確各級管理部門的職責分工，對違法行為做出強有力的處罰決定，確保市場的順利運行和健康發(fā)展。鑒于此，我委充分借鑒國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，征詢了我委法規(guī)司、全國人大環(huán)資委等有關部門的意見，組織專家對《暫行辦法》的內(nèi)容進一步提煉和簡化，力求突出實施碳排放權交易的核心問題，形成了《條例》的文本。國務院出臺的《條例》將作為實施全國碳排放權交易的法律依據(jù)，《暫行辦法》將自動廢止。我委也將按照《條例》的規(guī)定，出臺具體的配套細則，依法對碳排放權交易市場進行管理。

《條例》規(guī)定，碳排放權交易市場按照國家和地方兩級管理體系進行管理，并分別明確了中央和地方主管部門的職責范圍。主要考慮是碳排放總量控制的責任主體是各省區(qū)市，碳排放權交易的配額總量也將分配到各省區(qū)市，因此賦予地方必要的管理職能，能夠保證落實碳排放總量控制責任目標和相關政策措施，且充分調(diào)動地方積極性，符合中央簡政放權的方針。對于覆蓋范圍、配額總量、配額分配方法等重要的頂層設計，則由國務院碳交易主管部門統(tǒng)籌負責，否則會出現(xiàn)政出多門，難以形成全國統(tǒng)一市場。征求地方意見過程中，根據(jù)地方反映的意見和工作實際需要，考慮將計劃單列市也作為地方碳交易主管部門，與省區(qū)市并行管理。

碳排放權交易的主要產(chǎn)品是排放配額，配額的數(shù)量多少、真實與否主要依靠核查機構的核查。因此，核查機構的資質(zhì)能力、職業(yè)操守和業(yè)務程序直接關系著市場交易的合格性與公平性。從其他國家碳市場經(jīng)驗看，都需要國家設定嚴格的標準，統(tǒng)一對核查機構的資質(zhì)進行審核，授予具備一定能力的機構開展核查工作的資質(zhì)。同時，制定規(guī)范的核查工作指南，對核查機構的工作進行必要的監(jiān)管，堅決懲處造假、舞弊和其他謀取不正當利益的行為。鑒于此，我們認為對核查機構的管理必須由國家主管部門統(tǒng)籌負責，設定必要的準入門檻，制定和實施全國統(tǒng)一的標準和規(guī)范，確保核查工作的客觀、公平、公正。在聽證會上，也專門就此事項進行了說明，聽取了各方的意見。

五、對各單位反饋意見的吸收情況

各部門、各地方都充分肯定開展碳排放權交易的必要性和緊迫性，并對建立碳排放權交易市場提出了若干合理建議，主要包括對內(nèi)容進行整合和簡化、提高表述的準確性、明確立法的層級和出臺形式、進一步明確國家和地方的職責分工等，對此我們都予以吸收。對未能吸收的意見，我們也逐一進行了研究和分析。主要有以下幾個方面：

（一）關于《條例》規(guī)定技術細節(jié)的建議

各部門、各地方圍繞碳市場各個要素，建議對溫室氣體種類、行業(yè)范圍、總量設定、配額分配、第三方核查、信息公布時限、配額預留比例等若干具體環(huán)節(jié)進行詳細規(guī)定，考慮到《條例》不宜對技術細節(jié)作出詳細規(guī)定，我們認為目前的《條例》已經(jīng)體現(xiàn)了碳交易最重要的基本要求，其余規(guī)定將在下一步出臺的相關配套細則中予以體現(xiàn)。

（二）關于部門職責分工的建議

科技部、環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、能源局、民航局、住建部、西藏自治區(qū)等部門和地方建議設立全國碳交易市場管理部門聯(lián)席會議，由我委會同其他有關部門監(jiān)管。對此，我們認為如果主管部門涉及多個部門，不利于統(tǒng)一管理，也不符合中央簡政放權的精神，故未予吸收?！稐l例》中已經(jīng)對相關部門的職責有所表述，在制定相關標準、實施監(jiān)督管理方面時，我委也將聽取相關部門和行業(yè)協(xié)會的意見。青海省由于自身氣候變化工作職責分工特殊，建議在各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展和改革委員會后增加“或省級人民政府確定的主管部門”作為碳排放權交易的省級碳交易主管部門，對此，我們從工作部署考慮，認為應保持全國碳市場管理的一致性，均由發(fā)展和改革部門主管碳排放權交易，對于工作組織安排特殊的地區(qū)，由省政府協(xié)調(diào)解決，故未予吸收。

（三）關于體現(xiàn)地區(qū)差異的建議

有部分地方提出我國東中西部地區(qū)發(fā)展差異較大，在實施碳排放權交易時，如果采取統(tǒng)一的標準會有失公平，同時影響西部地區(qū)的發(fā)展，建議在《條例》中明確體現(xiàn)地區(qū)差異、區(qū)別對待的原則。對此，我們的考慮是全國碳市場如果要實現(xiàn)真正的流通，必須體現(xiàn)碳排放配額的等價性，在關鍵問題上應盡量采用統(tǒng)一的標準，避免自由裁量，將交易變成扶貧，市場失去公信力。但是在具體制定和出臺相關細則和指南的時候，我們將認真考慮地方的意見，適度體現(xiàn)差異性，避免對西部地區(qū)造成影響。

（四）關于增加部門和地方權限的建議

廣東省建議增加“由省級碳交易主管部門指定增加納入行業(yè)和單位的報告核算方法，報國務院碳交易主管部門備案后實施?！蔽覀兛紤]為了保證公平，減少自由裁量，所有的報告核算方法都由國務院碳交易主管部門統(tǒng)一制定。交通運輸部建議規(guī)定行業(yè)主管部門可根據(jù)本行業(yè)實際情況，增加重點納入單位。對此我們認為管理模式必須保持一致性，碳排放權交易已經(jīng)明確采取屬地管理，由省級主管部門提出重點排放單位?！稐l例》規(guī)定省級碳交易主管部門依據(jù)免費配額分配方法，提出本行政區(qū)域內(nèi)各重點排放單位的免費配額數(shù)量，報國務院碳交易主管部門確定后進行分配，北京市、山東省、陜西省等建議省市級免費配額分配方案不需要報國務院碳交易主管部門確定。我們認為，為保證全國范圍內(nèi)同一個行業(yè)內(nèi)免費配額分配的一致性和公正性，避免地方保護主義，應該由國務院碳交易主管部門確定各地上報的企業(yè)配額數(shù)量后，再進行具體的企業(yè)分配，故未予吸收。本文來源于易碳家。

（五）關于期貨的建議

證監(jiān)會建議在“交易產(chǎn)品”中刪除碳期貨。我們認為市場需要保證活躍程度，黨中央、國務院也鼓勵金融創(chuàng)新，應在條件具備的時候?qū)⑻计谪浖{入，這是國際上所有碳排放權交易體系的通行做法，故未予吸收。

（六）關于核查機構資質(zhì)的建議

山東省、海南省、新疆自治區(qū)等建議由地方碳交易主管部門負責確認核查機構資質(zhì)并進行管理。對此，我們認為核查機構的管理涉及交易產(chǎn)品的公信力，必須由國務院主管部門按照全國統(tǒng)一的標準，在國家層面統(tǒng)籌管理，確保核查工作的公平、公開。因此，故未予吸收。工業(yè)信息化部建議增加“優(yōu)先支持現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機構作為碳排放核查機構”。對此我們認為現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機構只要符合條件，都將被授予碳排放核查機構資質(zhì)，不宜在《條例》中明確，故未予吸收。

六、聽證會的主要情況

根據(jù)《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發(fā)(2013)39號）的要求，國家發(fā)展改革委于2015年7月29日組織召開了“《全國碳排放權交易管理條例（草案）》涉及行政許可問題聽證會”，對碳排放配額分配與清繳、經(jīng)濟處罰以及碳排放核查機構資質(zhì)認定等新設行政許可進行公開聽證。此次聽證會邀請代表50余人，包括來自國務院法制辦、北京市:上海市等碳排放權交易試點地區(qū)的代表，中國標準化研究院、中國電力企業(yè)聯(lián)合會、世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國內(nèi)外非政府機構的代表，國家電網(wǎng)、中國石化、中國海油、神華集團、首鋼集團等重點排放單位的代表，中國華測認證等第三方認證機構的代表，以及有關個人代表。

聽證會上，清華大學從我國應對氣候變化的壓力和責任，控制溫室氣體排放的目標、政策和手段，碳排放權交易的理論和國內(nèi)外實踐，碳排放權交易制度與煤炭消費總量控制、節(jié)能減排及其他產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效應等方面，論證了制訂《條例》的合法性、必要性和合理性。中國質(zhì)量認證中心就建立核查機構資質(zhì)制度的合法性、必要性和合理性進行了說明。參與聽證會的各方也積極提出意見，主要有以下幾個方面:

（一）碳排放權交易試點地區(qū)的意見

《條例》對全國碳排放權交易市場建設必不可少，是依法行政的要求。試點省市的經(jīng)驗說明了通過立法明確配額分配管理和核查機構資質(zhì)認定的必要性。北京市、上海市兩地有立法作支撐，碳排放權交易進展順利，有效地促進了區(qū)域碳排放控制目標的實現(xiàn)，并起到協(xié)同減少能源消費和大氣污染物排放等作用。配額分配管理、違約懲罰、核查機構資質(zhì)管理是確保交易體系順利運行的重要前提，必須要有嚴格的法律基礎。

（二）行業(yè)企業(yè)的建議

企業(yè)代表表示，與其他的節(jié)能減排政策相比，碳排放權交易更加公開、透明，并給予了企業(yè)真正的決策權力。通過參與試點，企業(yè)能耗和碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計管理、節(jié)能減排的意識和能力都得到了極大的加強?！稐l例》等高層級法律的出臺，將促進控制溫室氣體排放在企業(yè)戰(zhàn)略地位中的提高，有利于全國同一行業(yè)的公平競爭和發(fā)展，也有利于企業(yè)更好地參與國際競爭。同時，不少企業(yè)表達了希望主管部門加強碳交易的相關培訓，尤其是對企業(yè)高層進行培訓的意愿。本文來源于易碳家。

（三）行業(yè)協(xié)會、國際機構和個人代表的意見

碳排放權交易是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，《條例》有利于生態(tài)文明建設的法制化和制度化，設立相關的行政許可不違反國務院簡政放權的要求。完善的法律制度，有利于減少政策執(zhí)行者的自由裁量權，有利于碳排放權交易的公開、透明。按照黨中央、國務院的規(guī)劃和要求，為盡早實現(xiàn)建設全國碳排放權交易市場的目標，建議盡快出臺《條例》。

此外，一些代表還表達了對全國碳排放權交易體系具體細節(jié)設計的關心，建議考慮行業(yè)層面和區(qū)域?qū)用娲嬖诘牟町悾辔招袠I(yè)協(xié)會的意見，為企業(yè)集團統(tǒng)一管理碳排放配額創(chuàng)造條件等。對此，我們也進行了回應和說明，并在會議結(jié)束后組織起草小組認真梳理和研究了聽證會上各方反映的意見，進一步對《條例》內(nèi)容進行了完善，補充相關的論證材料，與相關利益方加強溝通，增強了《條例》的可操作性。