劃定生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)綠色發(fā)展具有重要的保障作用。本文基于生態(tài)文明制度建設(shè)與綠色發(fā)展的客觀要求，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵、管控要求與管控措施等生態(tài)保護(hù)紅線劃定關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)論述，旨在為積極踐行“兩山”理論提供技術(shù)指導(dǎo)與思路參考。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“綠水青山就是金山銀山”。破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹綠色發(fā)展理念。習(xí)近平總書(shū)記的綠色發(fā)展理念是把馬克思主義生態(tài)理論與當(dāng)今時(shí)代發(fā)展特征相結(jié)合，將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程的全新發(fā)展理念，這標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)被提高到了前所未有的高度，是從總體上改善環(huán)境質(zhì)量、全面建成小康社會(huì)的必然選擇。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“生態(tài)環(huán)境用途管制必須遵循自然規(guī)律”。中共中央、國(guó)務(wù)院先后發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》與《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，要深化生態(tài)文明制度改革，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。日前，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、能源局、海洋局等9部委聯(lián)合制定發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“強(qiáng)化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標(biāo)約束”。毋庸置疑，生態(tài)紅線的劃定，是綠色發(fā)展的保障。本文基于生態(tài)文明制度建設(shè)與綠色發(fā)展的客觀要求，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵、管控要求與管控措施等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)論述，旨在為積極踐行“兩山”理論提供技術(shù)指導(dǎo)與思路參考。

生態(tài)保護(hù)紅線是指在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面，需要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值，以維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康。生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動(dòng)態(tài)平衡性、操作可達(dá)性等特征。廣義上的生態(tài)保護(hù)紅線包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。狹義上的生態(tài)保護(hù)紅線則專指生態(tài)功能保障基線。其中，生態(tài)功能保障基線是“空間”的概念，環(huán)境質(zhì)量安全底線是“標(biāo)準(zhǔn)”的概念，自然資源利用上線是“承載力”的概念。

生態(tài)功能保障基線包括禁止開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)紅線、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)紅線和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)生態(tài)紅線。紅線范圍內(nèi)禁止進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，從而有效保護(hù)我國(guó)珍稀、瀕危并具代表性的動(dòng)植物物種及生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)我國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)功能。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)紅線范圍可包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。自然保護(hù)區(qū)應(yīng)全部納入生態(tài)保護(hù)紅線的管控范圍，明確其空間分布界線。其他類型的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)其生態(tài)保護(hù)的重要性，通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果確定是否納入生態(tài)保護(hù)紅線的管控范圍。

環(huán)境質(zhì)量安全底線是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護(hù)人類生存的基本環(huán)境質(zhì)量需求的安全線，包括環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)紅線、污染物排放總量控制紅線和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理紅線。環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)紅線要求各類環(huán)境要素達(dá)到環(huán)境功能區(qū)要求。具體而言，要求大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量等均符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，確保人民群眾的安全健康。污染物排放總量控制紅線要求全面完成減排任務(wù)，有效控制和削減污染物排放總量。

自然資源利用上線是促進(jìn)資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應(yīng)突破的最高限值。自然資源利用上線應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本需求，與現(xiàn)階段資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。能源利用紅線是特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)下的能源利用水平，包括能源消耗總量、能源結(jié)構(gòu)和單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗等。水資源利用紅線是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、保障水資源安全的基本要求，包括用水總量和用水效率等。土地資源利用紅線是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、促進(jìn)土地資源有序利用與保護(hù)的用地配置要求，使耕地、森林、草地、濕地等自然資源得到有效保護(hù)。

生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是生態(tài)安全的體現(xiàn)，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，禁止與生態(tài)保護(hù)無(wú)關(guān)的生產(chǎn)建設(shè)，對(duì)生態(tài)功能保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境的健康發(fā)展。

作為區(qū)域生態(tài)安全的底線，生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，應(yīng)做到“一線一策”，滿足以下管控要求。

（1）性質(zhì)不轉(zhuǎn)換。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)用地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地，生態(tài)保護(hù)的主體對(duì)象保持相對(duì)穩(wěn)定。

（2）功能不降低。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)功能能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，退化生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷改善。

（3）面積不減少。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)邊界保持相對(duì)固定，區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少。

（4）責(zé)任不改變。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的林地、草地、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)按照現(xiàn)行行政管理體制實(shí)行分類管理，各級(jí)地方政府和相關(guān)主管部門(mén)對(duì)紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)。

1、統(tǒng)一協(xié)調(diào)

生態(tài)紅線的管理涉及林業(yè)、國(guó)土資源、水利以及環(huán)保等十余政府相關(guān)部門(mén)，因此需要使各部門(mén)共同參與生態(tài)紅線制度的實(shí)施，明確任務(wù)分工，構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。生態(tài)紅線制度協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括：成立生態(tài)紅線專家委員會(huì)與生態(tài)紅線制度實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，形成協(xié)調(diào)管理的組織框架，明確職責(zé)權(quán)限，健全機(jī)制，以加強(qiáng)協(xié)調(diào)實(shí)施能力，真正保證生態(tài)紅線的有效實(shí)施。根據(jù)當(dāng)前的政治體制特點(diǎn)與制度實(shí)施的需求，為各部門(mén)的交流協(xié)作搭建統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，提高生態(tài)紅線制度實(shí)施過(guò)程中處理問(wèn)題的效率和科學(xué)性。

2、完善監(jiān)管

監(jiān)管機(jī)制是各級(jí)政府落實(shí)生態(tài)責(zé)任、履行生態(tài)職能的根本保障。因此，要建立一個(gè)以生態(tài)紅線管理部門(mén)為主體，新聞媒體、社會(huì)組織和公眾廣泛參與的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。要對(duì)生態(tài)紅線范圍內(nèi)的生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，對(duì)有關(guān)行政主管部門(mén)的生態(tài)責(zé)任履行、落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)生態(tài)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府的有關(guān)生態(tài)決策和管理行為進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)多方位、多層次的監(jiān)督，建立統(tǒng)一、有力的監(jiān)管機(jī)制，突出環(huán)保部門(mén)和地方政府的生態(tài)職能和生態(tài)責(zé)任，并使其在有效監(jiān)督下得到切實(shí)落實(shí)。

3、分類分級(jí)

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域?qū)嵭小胺诸悇澏ā⒎旨?jí)管控”的原則，針對(duì)不同類型的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，實(shí)行分級(jí)保護(hù)措施，采取差別化的管控措施，嚴(yán)禁違背管控措施的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。在對(duì)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、重要濕地、水土保持區(qū)與生物多樣性保護(hù)區(qū)等生態(tài)保護(hù)紅線分類劃定的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的類型與特征，結(jié)合保護(hù)區(qū)的管理要求，制定分級(jí)管控措施。

4、搭建平臺(tái)

在生態(tài)保護(hù)紅線劃分方案的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)勢(shì)地形圖、高分辨率遙感影像圖、土地權(quán)屬、相關(guān)職能部門(mén)的管理保護(hù)界限，結(jié)合外業(yè)踏勘核查，確定生態(tài)保護(hù)紅線的空間范圍，形成生態(tài)保護(hù)紅線線管理圖則，建立結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、技術(shù)先進(jìn)、天地一體的生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)字化綜合管理平臺(tái)。建立健全生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)狀況監(jiān)控，制定生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線信息系統(tǒng)與政府電子信息平臺(tái)相聯(lián)結(jié)，促進(jìn)生態(tài)行政管理和社會(huì)服務(wù)信息化，提高各級(jí)生態(tài)管理部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)的綜合決策能力和辦事效率。

5、加強(qiáng)考核

將生態(tài)保護(hù)紅線管控納入考核指標(biāo)，將使領(lǐng)導(dǎo)干部的工作重點(diǎn)由片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。不但要考察各級(jí)干部在任期間是否完成了責(zé)任目標(biāo)，更要了解其任期內(nèi)是否出現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的減少和生態(tài)質(zhì)量的下降。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度，以實(shí)施干部離任生態(tài)資產(chǎn)審計(jì)為抓手，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。探索離任審計(jì)與任中審計(jì)、與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及其他專業(yè)審計(jì)相結(jié)合的組織形式，發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督作用。

（1）生態(tài)保護(hù)紅線與主體功能區(qū)劃的關(guān)系

主體功能區(qū)規(guī)劃是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Χ_定的不同開(kāi)發(fā)方式和開(kāi)發(fā)格局的國(guó)土空間單元。國(guó)土空間一般可分為以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的城市化地區(qū)，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)業(yè)地區(qū)，以及以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的生態(tài)地區(qū)等。

主體功能區(qū)規(guī)劃從宏觀上指導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以行政單元為邊界，涵蓋了國(guó)土的全部空間；生態(tài)保護(hù)紅線則更加明確具體，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)具有重要生態(tài)功能區(qū)域的保護(hù)，主要針對(duì)以提供生態(tài)產(chǎn)品為重點(diǎn)的生態(tài)地區(qū)。因此，生態(tài)保護(hù)紅線是在主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下實(shí)施生態(tài)空間保護(hù)和管控的具體化，也是主體功能區(qū)規(guī)劃的基本要求。

（2）生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)功能區(qū)劃的關(guān)系

生態(tài)功能區(qū)劃是指根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律進(jìn)行的空間區(qū)域劃分。生態(tài)功能區(qū)劃是建立在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征及空間分異規(guī)律基礎(chǔ)上的，是根據(jù)區(qū)域不同等級(jí)生態(tài)系統(tǒng)的整體聯(lián)系性、空間連續(xù)性及相似性和相異性，探討其生態(tài)過(guò)程的特征和服務(wù)功能的重要性。

生態(tài)功能區(qū)劃能夠充分認(rèn)識(shí)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、過(guò)程和功能，是生態(tài)保護(hù)紅線劃分的基礎(chǔ)。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線的劃分也是生態(tài)功能區(qū)劃的深化和拓展，進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境敏感和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要的區(qū)域。

（3）生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境功能區(qū)劃的關(guān)系

環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異對(duì)區(qū)域進(jìn)行的合理劃定，目的是基于區(qū)域空間的資源和環(huán)境承載能力，通過(guò)辨析面臨的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)壓力，分區(qū)制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和明確環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策措施。

環(huán)境功能區(qū)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理環(huán)境的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，按環(huán)境要素進(jìn)行分區(qū)，包括水、大氣、土壤和生態(tài)等環(huán)境要素，因此，其結(jié)果往往表現(xiàn)為不同環(huán)境要素的環(huán)境功能區(qū)劃，側(cè)重于對(duì)單要素環(huán)境管理的需求。而生態(tài)保護(hù)紅線是多要素綜合的分區(qū)，強(qiáng)調(diào)針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的綜合管理。

（4）生態(tài)保護(hù)紅線與基本生態(tài)控制線的關(guān)系

基本生態(tài)控制線為保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合城市實(shí)際情況劃定的生態(tài)保護(hù)范圍界線，劃定基本生態(tài)控制線的目的是確定城市增長(zhǎng)邊界。

生態(tài)控制線在評(píng)估時(shí)側(cè)重土地利用性質(zhì)，為最大化保留自然生態(tài)空間資源劃定生態(tài)控制線。而生態(tài)保護(hù)紅線則評(píng)估城市或區(qū)域提供生態(tài)服務(wù)功能最重要的區(qū)域、認(rèn)定生態(tài)敏感區(qū)為前提，可以說(shuō)生態(tài)保護(hù)紅線為基本生態(tài)控制線內(nèi)“重中之重”的區(qū)域。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)國(guó)家生態(tài)功能基線的客觀需要。只有劃定生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，理順環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，才能構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)安全。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是不斷改善環(huán)境質(zhì)量底線的技術(shù)關(guān)鍵。只有劃定生態(tài)保護(hù)紅線，將環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范有機(jī)銜接起來(lái)，才能確保環(huán)境質(zhì)量不降級(jí)、并逐步得到改善，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是控制國(guó)家自然資源利用上線的現(xiàn)實(shí)需求。只有劃定生態(tài)保護(hù)紅線，引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)各類資源集約節(jié)約利用，才能增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色發(fā)展。（供稿單位：環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所 作者：張修玉 李遠(yuǎn)編輯：王風(fēng)云）